Introducción
Los estudios del Control Fiscal han venido cobrando
una gran importancia simultaneamente con el avance de la
administración financiera. Abarca un campo tan amplio el control de la
actividad estatal en general, y en particular el control fiscal, esta
presente en el ordenamiento de los estados.
La disciplina fiscal recorre el mundo. La sostenibilidad de las finanzas
públicas, cada vez hay mas consenso sobre ello en todos los
países, es elemento esencial para el desarrollo económico y
social. Pero en situaciones como la venezolana parece
mas facil decirlo que hacerlo. Reducir un
agudo desequilibrio fiscal, como el que persiste
hasta ahora en Venezuela,
no solo requiere decisión política, sino instrumentos eficaces.
No solo requiere titulares de prensa sobre recortes, sino reglas de juego que
garanticen una senda segura de eliminación de
las perturbaciones. En el resto del mundo es cada vez mas
frecuente el diseño y puesta en marcha de reglas fiscales claras para
imponer límites al déficit, al gasto y a la deuda pública
y que, ademas, tengan bien definidas las instancias de decisión
responsables y transparentes.
Desde el punto de vista organico y funcional, el control fiscal, no se
confunde con los actos y operaciones de naturaleza fiscal –como el manejo
de fondos o bienes del Estado, su conservación, inversión y
control interno-, sujetos a su escrutinio. Los actos de control fiscal
independientemente de que refrenden o glosen una cuenta, partida o movimiento
fiscal, tiene una entidad propia y carecen de
subrogados dentro o fuera de la administración pública.”
Controlfiscal
El Control Fiscal es el conjunto de actividades realizadas por Instituciones
competentes para lograr, mediante sistemas y procedimientos diversos, la
regularidad y corrección de la administración del Patrimonio
Público
El Control Fiscal, como función del Estado, esta distribuido
entre diversas Entidades de Derecho Público, que realizan actividades de
la mas variada índole, de acuerdo con la estructura y naturaleza
que les es propia. No puede pensarse que solo las llamadas Instituciones de
Control o 'Entidades Fiscalizadoras', realizan actos de Control
Fiscal. El Control Fiscal deriva del poder de control. Ya
suficientemente analizado, aunque circunscrito al aspecto fiscal, que come
analizamos anteriormente, es la denominación convencionalmente aceptada
para designar la actividad del Estado, en cuanto se 7relaciona con el
patrimonio de la colectividad, o Hacienda Pública. De este modo puede
entenderse come existe un Control Fiscal Parlamentario, ya que un conjunto de
actividades del 6rgano legislativo van encaminadas al control de la administración
patrimonial y un Control Fiscal Interno, de marcado caracter
administrativo por cumplir ademas de la función de control
propiamente dicha, la de colaborar en el desenvolvimiento de la
Administración como función ejecutiva. Asimismo.
Dentro del Control Externo, puede observarse también, la existencia de
Instituciones Superiores 'ad-hoc' creadas especialmente para absorber
un amplio sector del control del Patrimonio Público.
La actuación de estas Entidades debe estar enmarcada dentro de la,
súper legalidad (Normas Constitucionales) y dentro dela legalidad
(Leyes, Reglamentos, Decretos, etc.) que domina en nuestros sistemas de
gobierno la actuación de los Órganos del Poder
Público.
El doctor Allan Randolph Brewer identifica la conformidad con la
Constitución y las demas 'leyes' con la
denominación genérica de 'Principio de la Legalidad' y
al respecto dice en su Tesis de Grado: 'Las Instituciones Fundamentales
del Derecho Administrativo y la Jurisprudencia Venezolana', que es '
el principio según el cual toda la actividad del estado debe estar
conforme con el Derecho de ese Estado'. Agrega luego: 'El contenido
de los diversos Derechos Nacionales es ciertamente diverso, pero, sin embargo,
los textos constitucionales de la mayoría del mundo occidental, entre
ellos Venezuela, contienen una declaración mas o memos explicita del
Principio de Legalidad. 'La Constitución y las leyes definen las
atribuciones del
Poder Público. Y a ellas debe sujetarse su
ejercicio'.
Como consecuencia del comentado principio, toda la actividad de las entidades
encargadas de ejercer el Control Fiscal deben tener competencia legal
Constitucional o legal propiamente dicha- para efectuar dichas actividades,
enmarcadas estrictamente dentro de las facultades que la norma les otorgue. Como se sabe las instituciones de Derecho Público solo pueden
hacer aquello que les permite la Ley, mientras que las personas
'privadas' pueden hacer todo lo que la Ley no prohíbe.
Dentro de la función de control existe, igualmente, la discrecionalidad
en algunos aspectos de su ejercicio, pero ella,
necesariamente debe estar circunscrita también a la competencia que
sobre supuestos ymodalidades determinados, establece la
legislación.
Los sistemas y procedimientos aplicables al Control Fiscal, varían de
acuerdo con la naturaleza de los órganos que lo ejecutan. Esto es
facil de comprender por cuanto entre la estructura y complejo
funcionamiento del Parlamento y la simple de una
unidad de control interno existen notorias diferencias que repercuten,
lógicamente, en sus actividades. Como se vera al hacer un
analisis de los sistemas y procedimientos del Control Fiscal, son
diferentes los medios de control de que se valen, por ejemplo, los Parlamentos
y las oficinas de control de una dependencia del Ejecutivo.
Los fines del Control Fiscal son variables en cuanto a la intensidad con que lo
aplican unas y otras instituciones, y en atención a la diversidad de
legislaciones, pero puede afirmarse que aun dentro de estas reconocidas
diferencias, y variados matices que analizaremos al hablar del 'Alcance
del Control Fiscal'; sus objetivos basicos son la regularidad y la
corrección de la administración del Patrimonio
Público,
Sistema Nacional De Control Fiscal
Se entiende por Sistema Nacional de Control Fiscal, el conjunto de
órganos, estructuras, recursos y procesos que, integrados bajo la
rectoría de la Contraloría General de la República,
interactúan coordinadamente a fin de lograr la unidad de
dirección de los sistemas y procedimientos de control que coadyuven al
logro de los objetivos generales de los distintos entes y organismos sujetos a
esta Ley, así como también al buen funcionamiento de la
Administración Pública.
La función de control estara sujeta a una planificación
quetomara en cuenta los planteamientos y solicitudes de los
órganos del Poder Público, las denuncias recibidas, los
resultados de la gestión de control anterior, así como la
situación administrativa, las areas de interés
estratégico nacional y la dimensión y areas
críticas de los entes sometidos a su control.
La Contraloría General de la República es un órgano del
Poder Ciudadano, al que corresponde el control, la vigilancia y la
fiscalización de los ingresos, gastos y bienes públicos,
así como de las operaciones relativas a los mismos, cuyas actuaciones se
orientaran a la realización de auditorías, inspecciones y
cualquier tipo de revisiones fiscales en los organismos y entidades sujetos a
su control.
La Contraloría, en el ejercicio de sus funciones, verificara la
legalidad, exactitud y sinceridad, así como la eficacia,
economía, eficiencia, calidad e impacto de las operaciones y de los
resultados de la gestión de los organismos y entidades sujetos a su
control.
Corresponde a la Contraloría ejercer sobre los contribuyentes y
responsables, previstos en el Código Organico Tributario,
así como sobre los demas particulares, las potestades que
específicamente le atribuye esta Ley.
Naturaleza Del Control Fiscal
Es innegable que el control fiscal tiene un fundamento
eminentemente jurídico. Toda su actividad debe estar enmarcada dentro del
ordenamiento legal. Tutela intereses públicos y su objeto fundamental es
el 'Fisco', denominación aceptada, convencionalmente, para
designar el sector patrimonial del Estado. Su
ejercicio esta encomendado a órganos del Estado
y nunca a particulares, que sialguna vez pudieren actuar seria con el
caracter de asesores, sin facultades para decidir.
Controlar la gestión de órganos o autoridades
de la Administración patrimonial es una función pública.
Declarar la conformidad con una decisión de un
órgano del Estado es una función jurídica y ademas
publica, .juzgar la legalidad y corrección de los encargados de efectuar
la Administración Fiscal y pronunciar fallos sobre ella es
función pública y como
tal, jurídica.
El interés tutelado es un interés
público porque el compete a toda la colectividad, al Estado mismo. El
Control Fiscal Como actividad estatal, es Derecho y dentro de este en la convencional subdivisión en ramas,
permanece al Derecho Público. Reconocemos las objeciones que la
división del Derecho en estas dos ramas
(Derecho Público y Derecho Privado), suscita. Compartimos la idea de que
el Derecho es uno solo como producto de la actividad estatal o aún mas,
identificado íntimamente con el Estado, pero consideramos útil a
los fines de estudio, calificar convencionalmente Como 'Derecho
Público', aquella rama quo regula en forma particular con
características de facil delimitación la actuación
de los entes estatales. A los fines de clasificación, es útil
aceptar esta división Como
parte del Derecho unitario. Como nada afecta a la
Unidad del Derecho, admitir otras su clasificaciones: Derecho Constitucional,
Administrativo, Minero, etc.
Como parte del Derecho Público, al Control Fiscal, le corresponde ser
estudiado por la ciencia jurídica, y aun cuando en su ejercicio se
vincula muy estrechamente con la Economía, la Contabilidad, la
Estadística,etc., estas son solo ciencias
auxiliares Como pueden serlo de otras disciplinas jurídicas.
Los principios del
control fiscal
· La eficiencia: que la asignación de los recursos sea la
mas conveniente para maximizar sus resultados.
· La economía: que en igualdad de condiciones de calidad los
bienes y servicios se obtengan al menor costo.
· La eficacia: que sus resultados se logren de manera oportuna y guarden
relación con sus objetivos y metas.
· La equidad: permite identificar los receptores de la acción
económica y analizar la distribución de costos y beneficios entre
sectores económicos y sociales y entre entidades territoriales.
En cuanto a la eficiencia, se parte del marco
teórico de la administración de empresas, aplicada a las
administraciones públicas, desarrollando para el efecto los indicadores
de eficiencia. En este sentido, se verifican los
recursos, el proceso al cual se aplican y los resultados obtenidos. Los
resultados confrontados con los recursos aplicados, nos arroja el coeficiente
de productividad.
Existe una gran diferencia entre medir la eficacia y medir la
efectividad. La eficacia es una medida de lo que cuesta cada unidad de
resultado. La efectividad es una medida de la calidad de ese
resultado: ¿Con que precisión consigue el resultado deseado?
Cuando medimos la eficacia, sabemos lo que cuesta conseguir un
resultado específico. Cuando medimos la efectividad,
sabemos si nuestra inversión tiene valor. No hay nada mas
ridículo que hacer de un modo mas eficaz
algo que debe dejar de hacerse.
'Tanto la eficacia como
la efectividad son importantes. Pero cuando lasorganizaciones
públicas empiezan a medir sus rendimientos, a veces miden sólo su
eficaciaEl público evidentemente quiere un
gobierno eficaz, pero aún mas un gobierno efectivo. Los
ciudadanos tal vez se complazcan en gastar menos en
educación por alumno que el resto de Estado, pero si sus escuelas son
las peores del
país, no tienen muchas razones para estar felices por mucho tiempoEl
centrarse en la eficacia mas que en la efectividad también tiende
a alienar a los funcionarios. Cuando los gobiernos
acentúan el coste de cada unidad de trabajo, a menudo desarrollan una
mentalidad de antifaz que menosprecia la inteligencia y destreza de sus
trabajadores. La mayoría de los empleados quieren ser efectivos.
La mayoría gustosamente haría lo que fuera necesario para
aumentar el impacto de su organización. Pero si sus superiores
únicamente se concentran en su eficacia -en lo rapido que hacen
cada unidad de trabajo- empezaran a sentirse como si estuvieran
en una cadena de montaje'.
En cuanto a la economía, por su parte, se busca determinar si con los
recursos disponibles, se obtiene el maximo de desempeño de la
entidad y, adicionalmente, se verifica el parametro de los costos
mínimos.
La equidad se refiere a la proporcionalidad de la gestión, al concepto
de justicia, de igualdad, a la caracterización socio-económica de
los ingresos y las inversiones aplicadas a satisfacer las necesidades de la
comunidad.
En cuanto a la determinación de la equidad en las entidades -concebida a
través de los valores trazados, se propone la aplicación del
principio del gasto inversamente proporcional, pues la proporcionalidadmantiene
las desigualdades existentes.
De estos parametros, también denominados los principios del
control fiscal, se destaca el correspondiente a la economía, a
través del cual la Contraloría puede pronunciarse en
términos cualitativos sobre el uso del gasto público, como se
pudo observar.
El control interno
La Nueva Ley Organica de la Contraloría General de la
República y del Sistema Nacional de Control
Fiscal, ha dedicado todo un capítulo a la definición y desarrollo
del Control
Interno de la Administración Pública.
Sobre ese particular hay que establecer algunas
distinciones. La Doctrina Moderna considera que es una obligación de la
Administración Pública en su actuación rutinaria,
establecer un control primario ó interno de la Administración
Activa, que debe examinar el Acto del Administrador, inclusive dando oportuna
solución a los problemas que pudieran presentarse, actuando de
conformidad con la Constitución y las Leyes. En este caso puede
colegirse, que el Control Interno incluido su sistema integral, difiere del
control externo, en virtud que el primero lo realiza la propia
administración activa y el segundo un ente totalmente distinto a
él.
Conforme a lo establecido en el Artículo 35 de la citada Ley, el Control
Interno es un sistema que comprende el plan de organización, las
políticas, normas así como los métodos y procedimientos
adoptados dentro de un Ente u Organismo sujeto a la Ley, para salvaguardar sus
recursos, verificar la exactitud y veracidad de su información
financiera y administrativa, promover la eficiencia, economía y calidad
en sus operaciones, estimular laobservancia de las políticas prescritas
y lograr el cumplimiento de su misión, objetivos y metas. No deja la Ley
ninguna duda sobre a quién corresponde la responsabilidad de organizar,
establecer, mantener y evaluar el Sistema de Control Interno, ya que el
Artículo 36 de la Ley en comento, obliga a las maximas
autoridades de cada Ente a implantarlo, adecuandolo a la naturaleza,
estructura y fines del Ente.
Como una obligación complementaria y conforme a lo previsto en el
Artículo 37 de la ya referida Ley, cada entidad del sector
público elaborara, en el marco de las normas basicas
dictadas por la Contraloría General de la República, las normas,
manuales de procedimientos, indicadores de gestión, índices de
rendimiento y demas instrumentos o métodos específicos
para el funcionamiento del Sistema de Control Interno.
El Artículo 38 de la Ley establece que el Sistema de Control Interno
debera realizar el Control Previo, tanto al compromiso, como al pago, ya
que se ordena que antes de proceder a la adquisición de bienes o
servicios, o a la elaboración de otros contratos que impliquen
compromisos financieros, los responsables deben asegurarse del cumplimiento de
los requisitos siguientes: 1) Que el gasto esté correctamente imputado a
la correspondiente partida presupuestaria o a créditos adicionales. 2)
Que exista disponibilidad presupuestaria. 3) Que se hayan previsto las garantías
necesarias y suficientes para responder por las obligaciones que ha de asumir
el contratista. 4) Que los precios sean justos y
razonables, salvo las excepciones establecidas en otras Leyes. 5) Que se
hubiere cumplido con lostérminos de la Ley de Licitaciones, en los casos
que sea necesario y las demas Leyes que sean
aplicables. De la misma forma, reza el Artículo en comento, que los
responsables antes de proceder a realizar pagos, deben asegurarse del
cumplimiento de los requisitos siguientes: 1) Que se haya dado cumplimiento a
las disposiciones legales y reglamentarias aplicables. 2) Que estén
debidamente imputados a créditos del presupuesto o a
créditos adicionales legalmente acordados. 3) Que exista disponibilidad
presupuestaria. 4) Que se realicen para cumplir compromisos ciertos y
debidamente comprobados salvo que correspondan a pagos de anticipos a
contratistas o avances ordenados a funcionarios conforme a las Leyes. 5) Que
correspondan a créditos efectivos de sus titulares.
De modo que ahora, la administración hara su propio previo,
debiendo implementar todo un sistema organico
tendiente al logro de su perfeccionamiento. A tal efecto y dentro del seno de
la Administración Activa se crearan unidades de auditoria interna
que en el ambito de sus competencias podran realizar
auditorías, inspecciones, fiscalizaciones, examenes, estudios,
analisis e investigaciones de todo tipo y de cualquier naturaleza en el
ente sujeto a su control, para verificar la legalidad, exactitud, sinceridad y
corrección de sus operaciones, así como para evaluar el
cumplimiento y los resultados de los planes y las acciones administrativas, la
eficacia, eficiencia, economía, calidad e impacto de su gestión.
Todo a tenor de lo contemplado en el Artículo 41, sin perjuicio de las
facultades de los Órganos de Control Externo.
Solo cuando el Sistema deControl Interno del respectivo Ente Territorial
garantice un Control Previo eficaz y eficiente, los
Órganos de Control Fiscal Externo podran transferirlo previa
evaluación.
Estas innovaciones inscriben a Venezuela en la modernidad, porque sin renunciar
a ninguna modalidad clasica de control, el control de gestión, de
mérito ó de resultados, siempre sera mas efectivo y
oportuno que uno que se circunscriba a mera formalidad de actos, ya que los
hechos siempre exceden en contundencia a la letra o al papel.
El Control Externo
No se concibe un Estado moderno y democratico,
si este adolece de órganos de control fiscal externo, no solo
autónomos, organica y funcionalmente, sino deslastrados de las
influencias político-partidistas que han mancillado en casi todos los
países del
mundo, la limpieza de sus actuaciones. La existencia de sólidos y
eficaces órganos de control fiscal externo, es una de las
características del Estado moderno, y en buena
medida, la magnitud de su trabajo refleja la salud de su régimen
constitucional.
Por expreso mandato del Artículo 43 de la Ley de Contraloría
General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, son
competentes para ejercer el control fiscal externo de conformidad con la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, las Leyes
y las Ordenanzas Municipales: 1) La Contraloría General de la
República. 2) Las Contralorías de los Estados. 3) Las
Contraloría de los Municipios y 4) Las Contralorías de los
Distritos y Distritos Metropolitanos.
Los órganos de control fiscal externo son, a diferencia de los que
realizan el control interno, aquellosque no forman parte de la
administración activa, ubicandose fuera de ella
y sin que exista ninguna especie de subordinación ó
dependencia.
El control externo comprende la vigilancia, inspección y
fiscalización ejercida por los órganos competentes del
control fiscal externo sobre las operaciones de las entidades sometidas a su
control.
Tales actividades deben realizarse con la finalidad de determinar el
cumplimiento de las disposiciones constitucionales, legales, reglamentarias
ó demas normas aplicables a sus operaciones, así como para
determinar también el grado de observancia de las políticas prescritas
en relación con el patrimonio y la salvaguarda de los recursos de tales
entidades.
De igual forma deben los órganos de control fiscal externo evaluar la
eficiencia, eficacia, economía, calidad de sus operaciones, con
fundamento en índices de gestión, de rendimientos y demas
técnicas aplicables, evaluando ademas, el Sistema de Control
Interno y formular las recomendaciones necesarias para mejorarlo.
Todo a tenor de lo establecido en el Artículo 42 de la
citada Ley. El Artículo 46, establece sin distinción
alguna que los órganos de control fiscal externo en el ambito de
sus competencias, podran realizar auditorías, inspecciones,
fiscalizaciones, examenes, estudios, analisis e investigaciones
de todo tipo y de cualquier naturaleza en los entes u organismos sujetos a su
control, para verificar la legalidad, exactitud, sinceridad y corrección
de sus operaciones, así como para evaluar el cumplimiento y los
resultados de las políticas y de las acciones administrativas, la eficacia,
eficiencia, economía,calidad e impacto de su gestión.
Para garantizar su independencia y buen funcionamiento, las Contralorías
de los Estados, de los Distritos, Distritos Metropolitanos y de los Municipios,
gozaran de autonomía organica, funcional y administrativa,
fundamentandose ademas por los principios que rigen el Sistema
Nacional de Control Fiscal, contemplado en el Artículo 25 de la Ley
Comentada.
Esos principios son: Capacidad financiera e independencia presupuestaria. Apoliticismo partidista. El
caracter técnico de Control Fiscal. La oportunidad en el
ejercicio del
control y en la presentación de resultados. La economía en el
ejercicio del
control fiscal. La celeridad, y la participación ciudadana en la
gestión contralora. Concatenando estas características y principios,
los órganos de control fiscal externo podran, al fin, gozar de plena autonomía hacia el logro de sus metas
y objetivos. Maxime ahora cuando el control de gestión tiene
rango constitucional y legal, ya que el control fiscal implica ahora una
investigación a fondo, con fines de evaluación permanente, de las
actividades de los entes y organismos sujetos a control, que a su vez
permitira la verificación de planes y programas, así como
él cumplimento y resultado de políticas y decisiones
gubernamentales.
Es una facultad de los órganos de control fiscal
externo efectuar estudios organizativos, estadísticos, económicos
y financieros, analisis e investigaciones de cualquier naturaleza, para
determinar el costo de los servicios públicos y los resultados de la
acción administrativa, pudiendo constatar con ello la eficacia con que
operan lasentidades sujetas a su vigilancia, fiscalización y control.
A tal efecto, tanto los funcionarios de la Contraloría General de la
República, de las Contralorías
Generales de Estado y las Contralorías Municipales ó Distritales,
acreditadas para la realización de alguna actuación de control,
tendran libre ingreso a las sedes y dependencias de los entes y
organismos sujetos a su actuación, acceso a cualquier fuente ó
sistema de información, registros, instrumentos, documentos e
información, necesarias para la realización de su función,
así como competencia para solicitar dichas informaciones y
documentos.
En este sentido, la Ley de Contraloría General de la República y
del Sistema Nacional de Control Fiscal, establece en su Artículo 47
que las entidades sujetas a control estan obligadas a proporcionar a los
representantes de las firmas de auditores, consultores o profesionales
independientes, acreditados para realizar actuaciones de control, todo lo que
el órgano de control fiscal externo expresamente solicite, son riesgo de
deducción de responsabilidad administrativa.
La consolidación del sistema nacional de control fiscal es una prioridad
absoluta para el nuevo Estado venezolano, quien con el pivote de la
participación popular, lograra promover el control ciudadano en
los proyectos de alto impacto económico, financiero y social,
ademas de enrumbarse hacia la concretización de la excelencia,
transparencia y buen uso de los recursos públicos.
Conclusión
Podemos concluir que el control Fiscal es de gran importancia para
el desarrollo económico de cualquier nación, esta
debe seradaptada a las realidades de cada nación, cuidadosamente
estudiada y ser aplicada con la mas estricta disciplina, a fin de lograr
los objetivos de crecimiento económico y desarrollo que persigue.
La Contraloría General de la República debe entender la urgencia
y necesidad que tiene el país de contar con un
organismo de control fortalecido y con enorme capacidad preventiva del delito. Bajo ese objetivo debe revisar, de manera sostenida, los procesos
internos, las competencias y su propia estructura, para poder precisar un marco
en el cual sea posible una Nueva Contraloría. Esa nueva realidad es producto
de una situación de crisis, en donde el complejo proceso de cambio del
país a impuesto la necesidad de de que se revise, a la par, la figura y
concepto del Estado y del control fiscal, de manera tal que su resultado tenga,
como meta principal, el fortalecimiento de una sociedad democratica,
bajo el impulso de parametros de equidad y justicia social, que no es
mas que el mandato fundamental de nuestra Constitución.
Ahora bien, para ser productivos no basta con tener la potestad del poder
social que emana de la Constitución La reestructuración y todos
los proyectos estratégicos apuntan, entonces, a fortalecer la
Contraloría General de la República, pero con un objetivo muy
claro: servir de puntal a las entidades del Estado para cerrarle el paso a
la corrupción, pues en la medida en que exista un control
vigilante, tendremos una enorme capacidad preventiva. Debemos tener presente
que todo este esfuerzo por mejorarla gestión
fiscal tendremos no sólo una Nueva Contraloría sino un nuevo
país.