UNIVERSIDAD DE CHILE
FACULTAD DE CIENCIAS AGRONÓMICAS DEPARTAMENTO DE CIENCIAS AMBIENTALES Y
RECURSOS NATURALES RENOVABLES
Informe final Estudio “Gestión Integrada de los Recursos Hídricos en Chile” Informe
final Estudio “Gestión Integrada de los Recursos Hídricos en Chile”
2
Jefe de proyecto: Rodrigo Fuster Gómez Investigadores principales: Luis
González Fuenzalida Luis Morales Salinas Claudia Cerda Jiménez Jaime Hernández
Palma Diego Sotomayor Barros Asistentes de investigación: Gloria Lillo Ortega
Meliza González Cáceres Cristian Escobar Avaria Tesistas: Matías Maldonado
Gatica Julio Valdebenito Parada
3
4
TABLA DE CONTENIDOS
CAPÍTULO 1: INTRODUCCIÓN 1 2 3 OBJETIVOS JUSTIFICACIÓN DEL PROYECTO CUENCAS EN
ESTUDIO 6 6 6 7
CAPÍTULO 2: ESTADO DE LA GESTIÓN INTEGRADA DE RECURSOS HÍDRICOS EN CHILE Y EL
MUNDO 7 4 5 6 7 8 LA GESTIÓN INTEGRADA DE LOS RECURSOS HÍDRICOS ESTADO DE
SITUACIÓN DE LA GESTIÓN DEL RECURSO HÍDRICO EN CHILE SISTEMATIZACIÓN DE
DOCUMENTOS RELACIONADOS CON LA GIRH ANÁLISIS CRÍTICO DE LAS NORMATIVAS LEGALES
DEL AGUA EN CHILE Y SUS REFORMAS EXPERIENCIASINTERNACIONALES EN GESTIÓN
INTEGRADA DE RECURSOS HÍDRICOS 7 8 11 11 13 16
CAPÍTULO 3: LOS RECURSOS HÍDRICOS EN CHILE
9 MAPA DE RECURSOS HÍDRICOS EN CHILE 16 10 DISPONIBILIDAD DE AGUA EN CUENCAS
PILOTO 16 11 PROPUESTA DE OPTIMIZACIÓN DE LOS MÉTODOS DE DETERMINACIÓN DE LA
DISPONIBILIDAD DE AGUA POR CUENCA EN CHILE 20 12 UTILIZACIÓN DE RECURSOS
HÍDRICOS NO CONVENCIONALES 21 13 IMPACTOS DEL CAMBIO CLIMÁTICO SOBRE LOS
RECURSOS HÍDRICOS 22 14 ESTIMACIÓN DE LAS DEMANDAS FUTURAS DE AGUA, CONSUNTIVAS
Y NO CONSUNTIVAS, EN LAS CUENCAS PILOTO 23 15 DESCRIPCIÓN DE TIPOS DE PROBLEMAS
AMBIENTALES POR CUENCA SEGÚN CALIDAD DEL AGUA Y FUENTES DE CONTAMINACIÓN 23 16
ANÁLISIS DE LOS IMPACTOS AMBIENTALES DE LAS INDUSTRIAS SOBRE LOS RECURSOS
HÍDRICOS 24 17 INDICADORES DE SUSTENTABILIDAD DEL USO DE LOS RECURSOS HÍDRICOS
27 18 RECURSOS HÍDRICOS COMPARTIDOS EN CHILE 28 19 ACCESO AL AGUA EN CHILE 31
20 VALORACIÓN ECONÓMICA DE POLÍTICAS RELACIONADAS CON EL AGUA 33 CAPÍTULO 4:
PROPUESTAS PARA AVANZAR EN LA GIRH EN CHILE 21 22 23 24 25 26 IMAGEN DEL ESTADO
DE LOS RECURSOS HÍDRICOS EN CHILE LA GESTIÓN ACTUAL DE LOS RECURSOS HÍDRICOS EN
CHILE PROPUESTA DE POLÍTICA DE CARÁCTER ECONÓMICO, SOCIAL Y AMBIENTAL PROPUESTA
PARTICIPATIVA DE RESOLUCIÓN DE CONFLICTOS EN TORNO AL AGUA PROPUESTAS DE
DESARROLLO DE INSTRUMENTOS DE USO EFICIENTE DEL AGUA, INCENTIVOS A LA
PROPUESTAS PARA UNA POLÍTICA DE LARGO PLAZO SOBRE LA GESTIÓN DEL AGUA 35 35 36
37 38 39 41 42
INNOVACIÓN Y TRANSFERENCIA TECNOLÓGICA
CONCLUSIONES
5
UNIVERSIDAD DE CHILE FACULTAD DE CIENCIAS AGRONÓMICAS DEPARTAMENTO DE CIENCIAS
AMBIENTALES Y RECURSOS NATURALESRENOVABLES
CAPÍTULO 1: INTRODUCCIÓN
1 OBJETIVOS
El objetivo general de la investigación desarrollada, fue: Evaluar el estado
actual y la gestión de los recursos hídricos nacionales, bajo un marco
económico, social y ambiental de las principales cuencas hidrográficas de
Chile, con la finalidad de fomentar su uso sostenible, proteger el recurso,
reducir su contaminación y mitigar los efectos de las sequías e inundaciones,
de acuerdo a su demanda industrial, doméstica y ambiental. Los objetivos
específicos involucrados fueron: a) Determinar la disponibilidad total actual del
recurso agua en cada una de las principales cuencas hidrográficas, considerando
su estado ambiental. b) Evaluar la disponibilidad del recurso hídrico
por cuerpos de agua superficial y subterránea, incluyendo el estado de los
pozos subterráneos. c) Analizar el acceso al aprovechamiento del recurso hídrico por cuenca hidrográfica y las soluciones en la
distribución. d) Analizar distintos métodos para determinar la disponibilidad del
recurso hídrico superficial y subterráneo, sus deficiencias y soluciones de
optimización. e) Proponer mecanismos de solución a los problemas relacionados
con la demanda ambiental -mantenimiento de caudales ecológicos mínimos y
niveles de lagos y acuíferos-; la creciente contaminación de los recursos
hídricos -a través de las aguas servidas, residuos líquidos industriales,
efluentes mineros, contaminación agrícola y de aguas subterráneas entre otros-;
y la futura disponibilidad del recurso -a través de la proposición de políticas
y regulación de uso y preservación.
2
JUSTIFICACIÓN DELPROYECTO
En el mundo, 1.100 millones de personas viven sin agua potable (Rivas y Sapag
2008), sin ir más lejos, son varias las localidades chilenas que deben
abastecerse a través de camiones aljibes. Así mismo, a nivel mundial, más de
260 cuencas hidrográficas están compartidas por dos o más países (Rivas y Sapag
2008), en Chile, un país estrecho geográficamente hablando, los recursos
hídricos compartidos son un tema de interés nacional: mientras compartimos más
de 15 cuencas con países vecinos, nuestra agua (en la forma de derechos de
aprovechamiento) le pertenece a diversas empresas de acciones extranjeras. Los
motivos para hacer del
recurso hídrico un tema relevante en la toma de decisiones sobran. Los temas
concernientes al agua representan potenciales conflictos tanto a nivel de
países como a nivel de usuarios, entonces, resulta necesario entender
cabalmente cuales son las principales aristas que se deben considerar para
proponer soluciones a los actuales problemas de disponibilidad, contaminación y
acceso, apuntando a un uso del agua que permita el desarrollo económico del
país, sin ir en desmedro de su sociedad y su ambiente.
6
3
CUENCAS EN ESTUDIO
Se seleccionaron ocho cuencas del
país como
“cuencas piloto”. Luego de una exhaustiva investigación y análisis sobre el
estado actual de sus recursos hídricos, fue posible realizar propuestas de
gestión integrada, así como lineamientos de una política a
largo plazo con la misma orientación. Las cuencaselegidas, de norte a sur,
fueron las de los ríos: Lluta, Loa, Copiapó, Limarí, Maipo, Maule, Biobío y
Baker.
CAPÍTULO 2: ESTADO DE LA GESTIÓN INTEGRADA DE RECURSOS HÍDRICOS EN CHILE Y EL
MUNDO
4 LA GESTIÓN INTEGRADA DE LOS RECURSOS HÍDRICOS
El concepto de Gestión Integrada de Recursos Hídricos (GIRH) es ampliamente
debatido, tanto como el concepto de Desarrollo Sustentable; la GIRH es una
propuesta de cómo gestionar las aguas considerando aspectos económicos,
sociales y ambientales. Como marco de referencia para esta investigación se
utilizó la definición que hace la Global Water Partnership sobre GIRH, una de
las más aceptadas en las discusiones mundiales: “La GIRH es un proceso que promueve
el desarrollo y gestión coordinada del agua, la tierra y los resultados
relacionados, con el objetivo de maximizar el bienestar económico y social
resultante de una manera equitativa sin comprometer la sustentabilidad de los
ecosistemas vitales”. La GIRH puede reconocerse como un ideal o
paradigma, cuya visión amplia e interdisciplinaria reconoce y trata las
interconexiones entre aspectos sociales, técnicos, políticos, económicos y
ambientales referentes al agua. Este paradigma global obliga a considerar la
integración de al menos cinco aspectos diferentes: 1. Los intereses de los
múltiples objetivos de usos y usuarios del agua, de forma de mitigar los
conflictos entre ellos. 2. Los aspectos del agua que influyen en sus usos y
usuarios (cantidad y calidad), y la gestión de la oferta con la gestión de la
demanda (oportunidad), en especial cuando el agua es insuficiente para
satisfacer todos losrequerimientos. 3. Las diferentes fases del ciclo hidrológico (por ejemplo, entre la
gestión del
agua superficial, el agua subterránea y la depuración) 4. La gestión del agua y la gestión del suelo y otros
recursos naturales, de manera de conservar el medio ambiente y la
biodiversidad. 5. La equidad social. En contraste con el manejo de agua que se
ha realizado tradicionalmente, de tipo fragmentado, la GIRH se preocupa
fundamentalmente del
manejo de la demanda y la oferta del
agua. La integración puede ser considerada bajo dos categorías básicas: el
sistema natural, con su importancia crítica para la calidad y la disponibilidad
del recurso, y el
sistema humano, que determina el uso del
recurso, su contaminación y la producción de desechos.
7
4.1
Principios de la GIRH
Los principios de la Gestión Integrada, también conocidos como los Principios
de Dublín, son resultado de un proceso de consulta internacional culminado en
1992 en la ciudad de Dublín, son los siguientes: 1. El agua dulce es un recurso
vulnerable y finito, esencial para mantener la vida, el desarrollo y el medio
ambiente. 2. El desarrollo y manejo de agua debe estar basado en un enfoque participativo, involucrando a usuarios,
planificadores y realizadores de política a todo nivel. 3. La mujer juega un papel central en la provisión, el manejo y la protección del agua. 4. El agua
posee un valor económico en todos sus usos
competitivos y debiera ser reconocido como
un bien económico. Si bien estosprincipios han
recibido amplio apoyo internacional, el más discutido es el último. Además, no
se ha logrado un consenso mundial para determinar si
el agua potable es una necesidad humana o un derecho humano.
5
ESTADO CHILE
DE SITUACIÓN DE LA
GESTIÓN
DEL
RECURSO HÍDRICO
EN
La legislación actual chilena correspondiente al Código de aguas de 1981 (sus
modificaciones del año 2005), incorporó criterios de mercado en todos los
procedimientos de asignación y reasignación de las aguas, reflejando claramente
el valor económico del agua mencionado en el Cuarto Principio de Dublín. Las
principales características orientadoras del Código de Aguas son la generación de
derechos sólidos de aprovechamiento de agua, dándole el revestimiento de
derechos privados, la creación de mercados de agua, y la reducción del rol del Estado en
esta materia. La asignación de derechos es libre a quien los solicite mientras
no afecte otros derechos constituidos, no considera prioridades en el uso, y su entrega es a perpetuidad, al existir más de una
solicitud de derechos de aprovechamiento sobre un mismo derecho, se procede a
rematarlo al mejor postor. Cabe mencionar que estos criterios de asignación
afectaron al 10% de las aguas disponibles del país, ya que el
90% restante ya se encontraba asignado. Las fuentes de agua pueden declararse
agotadas a petición de los usuarios cuando no existen más derechos de
aprovechamiento disponibles, y una vez que los derechos han sido asignados, es
el mercado quien opera como regulador, distribuyendo los derechos de agua a los
usos que sean más económicamenterentables; existe plena libertad para la
transferencia de derechos, independencia del derecho de la tierra, y se
encuentran protegidos como propiedad privada como cualquier otro bien. El mercado de aguas ha sido eficiente en la transferencia de
derechos hacia los usos más rentables, aunque se considera que es poco
dinámico, pues las transacciones producidas son pocas y los precios son fijados
directamente por compradores y vendedores. El agua es administrada por
Organizaciones de Usuarios de Agua (OUA), definidas en el Código de Aguas, que
son: Juntas de Vigilancia y Asociaciones de Canalistas y Comunidades de Aguas,
para aguas superficiales y Comunidades de Aguas Subterráneas para los
acuíferos. En estas organizaciones sus miembros son dueños de derechos de
8
aprovechamiento y las decisiones son tomadas en un directorio elegido en
votación proporcional a la cantidad de agua que posea en derechos cada
accionista. El Estado tiene escasas atribuciones para
intervenir en estas organizaciones. La administración de las aguas se
organiza en un río o en secciones de los ríos, de
forma independiente y no a nivel de cuenca,
estructura que ha resultado en una fuente de conflictos entre los usuarios de
las partes altas, medias y bajas de las cuencas, especialmente en períodos de
escasez hídrica. El modelo chileno de mercados de agua se asocia, en la teoría,
con un comercio activo de derechos de aprovechamiento, con una mayor eficiencia
en el uso del agua y si asignación, y conmayor beneficio social y económico
para los sectores más pobres, sin embargo, se reconocen carencias del modelo,
como la inexistencia de prioridades entre los diversos usos para el
otorgamiento de nuevos derechos, se producen externalidades ambientales debido
a la libre transferencia de los derechos, hay limitada participación en las
funciones y capacidades de las organizaciones de usuarios del agua, y hay una
fragmentación en la gestión del agua a nivel de cuenca. Los temas que han
estado ausentes de de la investigación y la discusión sobre el agua, han sido
la equidad social, la gestión a nivel de cuencas hidrográficas y la falta de
institucionalidad para la resolución de conflictos. En mayo del año 2005 se
introdujeron modificaciones al Código de Aguas relativas al pago de un impuesto
por las aguas que no estaban siendo utilizadas, y la consideración de caudales
mínimos ecológicos en la asignación de nuevos derechos de aprovechamiento. Bajo
esta realidad, es innegable que el sistema actual no garantiza una gestión del agua que maximice el
bienestar social de manera equitativa y ambientalmente sustentable como plantea la
definición de GIRH. 5.1 Batería de criterios a considerar para el logro de una
GIRH Entendiendo que la GIRH es una labor compleja que requiere de un proceso
de participación constante, un grupo de profesionales del mundo público y
privado vinculado a la gestión del agua en Chile fue consultado para la
proposición de los siguientes criterios que debieran tomarse para emprender
acciones que tiendan a una gestión integrada: ï‚· Institucionalidad. Una nueva
institucionalidad uorganización a nivel de cuenca facilitaría la canalización de los intereses
y visiones de los actores involucrados en la gestión del agua, aunque su sola creación no
garantiza su funcionamiento. Estas organizaciones trabajarían
a nivel local, donde el principio de la participación debiera potenciarse con
mayor intensidad, vinculándose con la descentralización de las decisiones.
Participación. Se entiende que una gestión del agua
bajo el paradigma de la GIRH requiere de una participación informada que no
sólo actúe en la administración del agua, sino esencialmente en la definición
de los objetivos de los programas de GIRH en cada cuenca y en la toma de
decisiones, es decir, en la determinación de la vocación de cada cuenca. Legislación/Marco jurídico. La legislación relativa a los
recursos hídricos debe ser reflejo de la forma en que se desea gestionar el
agua, y no al revés. Es necesario realizar cambios impulsados por un proceso previo de debate e información, a fin de integrar
los nuevos conceptos, ideas y paradigmas de la GIRH. Los legisladores tienen el
rol fundamental de promover los cambios necesarios para una legislación que
facilite un nuevo sistema de gestión. Integración de aguas superficiales, subterráneas y otras. El
necesario reconocimiento de esta interrelación es el principio de un manejo integrado con el objetivo de dar
9
ï‚·
ï‚·
ï‚·
ï‚·
ï‚·
seguridad de abastecimiento y de equilibrio en el largo plazo, sin provocar
perjuicios ambientales. Dado queno siempre es posible contar con toda la
información técnica y científica para tomar decisiones, es esencial basar las
acciones en el principio de precaución, de modo de minimizar los posibles
riesgos asociados a ellas. Información.
La gestión adecuada necesita de información oportuna y de calidad. El
desarrollo de un sistema de monitoreo y análisis de
información es prioritario para modelar y predecir el comportamiento de
variables hidroclimáticas, y relacionarlas con precisión a las acciones antrópicas,
para poder evaluar los efectos de las medidas adoptadas en la gestión.
Microcuenca como
unidad de gestión. Es una unidad de gestión útil para la
planificación, manejo e introducción de cambios en los sistemas locales,
buscando conciliar objetivos de producción y de conservación de los recursos
naturales. Esta escala de gestión entrega mejores
probabilidades de coordinación y participación entre los usuarios.
5.2 Otros temas de interés en la gestión de los recursos hídricos en Chile La
Biblioteca del Congreso Nacional (BCN) ha considerado importante la síntesis de
los siguientes documentos e iniciativas: Estrategia Nacional de Gestión
Integrada de Cuencas Hidrográficas (ENGICH) La ENGICH, a cargo de la CONAMA,
contempla la implementación de tres experiencias piloto, en las cuencas de los
ríos Copiapó, Rapel y Baker, seleccionadas por su representatividad a nivel
nacional, por la disponibilidad de información sobre ellas, por las iniciativas
regionales de manejo de cuenca que se encontraban en desarrollo, y por algunas
características particulares (Copiapó: situación crítica de agotamientodel agua
y los conflictos que se derivan de ello, además de contar con iniciativas de
trabajo como Mesa del Agua; Rapel: nivel de intervención y condiciones más avanzadas
de trabajo a nivel de cuenca; Baker: conflictos por el establecimiento de
grandes proyectos hidroeléctricos). Glaciares y antártica Glaciares Existen
estudios y mediciones para algunos cuerpos de hielo del país (particularmente
el glaciar Echaurren en la zona central, y los Campos de Hielo en el sur,
siendo prácticamente nula la información sobre glaciares en el norte del país).
Los estudios revisados identifican 3.100 glaciares, y coinciden en que existe
escasa información sobre el comportamiento de los mismos, lo que genera
preocupación dada su importancia como reserva de agua dulce y la
amenaza que experimentan por la intervención humana y las proyecciones de
cambio climático. Se recalca la necesidad de realizar un
programa de medición de espesor de glaciares para mejorar la evaluación del recurso hídrico, que
permita un seguimiento en el tiempo respecto de las variaciones y respuestas
glaciales a los cambios climáticos actuales. La CONAMA considera dentro del
Plan Nacional de Acción en Cambio Climático, un plazo de dos años para
establecer una red de monitoreo de glaciares, aunque sin definir el método a
usar. En abril de este año se presentó la Política
Nacional de Glaciares, donde se reconoce su fragilidad y la importancia de su
conservación. De los estudios realizados la mayoría evidencia el retroceso y
adelgazamiento acelerado en los últimos 30 años, y se destaca que la protección
oficial a través del SNASPE,concentrada en el sur de Chile, no protege los glaciares del centro y norte del
país.
10
Antártica La preocupación sobre el estado de los hielos antárticos va más allá
de la escala nacional, existiendo varios tratados internacionales que
involucran al país, estos son: ï‚· Tratado Antártico, vigente desde 1959. Su
principal propósito es asegurar “por el interés de toda la humanidad, que la
Antártica continuará para siempre siendo utilizada para propósitos pacíficos y
no se convertirá en objeto de discordia
internacional”, congelándose las reclamaciones de soberanía que varios países
hacen sobre el territorio, entre ellos Chile. Este tratado es el núcleo de
otros acuerdos tomados con relación al mismo tema, como el Protocolo al Tratado
Antártico sobre Protección del Medio Ambiente (o Protocolo de Madrid, firmado
en 1991 en Madrid); la Convención para la Conservación de Focas Antárticas
(CCFA), firmado en Londres en 1972; y la Convención para la Conservación de
Recursos Vivos Marinos Antárticos (CCRVMA), de 1980, firmado en Canberra. ï‚·
Protocolo Específico sobre Protección del Medio
Ambiente Antártico. Es anexo al Tratado con Argentina sobre Medio Ambiente. Se comprometen a la conservación de los valores naturales y culturales
antárticos.
6
SISTEMATIZACIÓN DE DOCUMENTOS RELACIONADOS CON LA GIRH
El acceso a la información es trascendental para tomar decisiones asertivas y
contextualizar los conocimientos sobre un tema. Las
nuevas tecnologías facilitan elacercamiento a todo tipo de información, donde un usuario no especializado puede revisar estudios
realizados de forma tendenciosa, o de dudosa procedencia. En el desarrollo de
esta investigación se optó por sistematizar una serie de documentos
relacionados con la GIRH para generar una herramienta que permita a cualquier
usuario consultar documentos confiables sobre este tema. Esta sistematización
se realizó en una planilla excel que se adjunta en formato digital, que incluye
información bibliográfica (año, autor, país, datos de publicación, institución
u organización) un vínculo para acceder a él a través de internet (o bien su
ubicación física en bibliotecas, centros de documentación, u otros) e
información general sobre su contenido (tabla de contenidos, resumen, objetivos
principales). La planilla permite revisar uno a uno los elementos en ella sistematizados, u optimizar la búsqueda a través del uso de filtros sobre
los temas y subtemas de interés. La planilla sistematiza la información de más
de 200 documentos sobre gestión de recursos hídricos y otros temas específicos
de interés revisados en esta investigación. Todos los documentos sistematizados
han sido utilizados en este proyecto.
7
ANÁLISIS
CRÍTICO DE LAS NORMATIVAS LEGALES DEL AGUA EN
CHILE
Y SUS REFORMAS
La institucionalidad relativa al agua en América Latina existía antes de la
llegada de los españoles. En Chile,
las normas que se refieren al aprovechamiento del agua comienzan a
plasmarse desde el Código Civil de 1856. El primer Código de
Aguas del país se dictó en 1951, y fue modificado en profundidad en 1969 debido
ala Ley de Reforma Agraria. Finalmente, en el marco
del gobierno
militar, se dictó el Código de Aguas de 1981 que aún nos rige. .
11
7.1
El Código de Aguas
El Código de Aguas de 1981 y el Decreto Ley 2.063 de 1979 consagran un sistema
de derechos de agua basados en: a) La propiedad privada sobre los derechos de
aprovechamiento de aguas, reconocida por la ley, protegida por garantías
constitucionales y libremente transferibles. b) Libertad absoluta en el uso de agua; no es necesario justificar su uso para adquirir
o mantener un derecho de aprovechamiento. c) El otorgamiento por parte del Estado, es gratuito y a perpetuidad. d)
El Estado no tiene injerencia en la transferencia de derechos de agua.
El Código de Aguas no define el agua como elemento, pero clasifica las
aguas en marítimas, terrestres y pluviales. Las disposiciones del Código afectan sólo a las aguas terrestres y a las
pluviales que precipiten sobre la tierra. Las aguas son bienes nacionales de
uso público, sólo el Estado es titular del dominio de las aguas en sí, pero
sobre ellas se pueden constituir derechos reales de aprovechamiento, los que se
clasifican de acuerdo al uso que se les de (consuntivos y no consuntivos) y a
la forma en que se ejercen (ejercicio permanente o eventual, y ejercicio
continuo, discontinuo o alternado). Independiente de su forma de adquisición,
los derechos de aprovechamiento son perpetuos y gratuitos, aunque desde la
última modificación del Código de Aguas, losderechos
son renunciables, en cuyo caso desaparece el derecho constituido. El registro
de propiedad de aguas se realiza en el Registro de Aguas del Conservador de
Bienes Raíces, con el fin de mantener la historia fidedigna de la propiedad de
los derechos de aprovechamiento, además existe un registro a cargo de la DGA en
el Catastro Público de aguas con el fin de tener un inventario del recurso. El
Código de Aguas presenta un procedimiento
administrativo común para la solicitud del
derecho de aprovechamiento. Destaca que, cuando se presentan solicitudes
simultáneas de derechos y no existe recurso suficiente para satisfacerlas
todas, la DGA convoca a un remate para adjudicar las
aguas al mejor postor. 7.2 El mercado de las aguas en Chile
A medida que el recurso hídrico se vuelve más escaso, la comercialización de
derechos de aprovechamiento ha ido adquiriendo mayor relevancia en la vida
económica, siendo el mercado una herramienta necesaria de asignación de
recursos, al contrario de la mayoría de los países desarrollados, donde la
asignación de recursos hídricos están a cargo de un sistema público gratuito o
subsidiado. La liberalización del mercado de las aguas en Chile favoreció su
uso más eficiente y la diversificación de los cultivos, sin embargo, con el
tiempo se evidenciaron problemas que se produjeron, principalmente respecto de
la equidad en el otorgamiento de los derechos de aprovechamiento de aguas y sus
externalidades, motivando la modificación del Código para aumentar las
facultades de intervención de los poderes públicos. Las
transacciones de derechos de aprovechamiento son procesoscomplejos donde
influyen diversos factores. No obstante la importancia de las
transacciones que se han realizado, han sido más bien
escasas, lo que entre otros factores puede deberse a los elevados costos de las
transacciones, y a las ventajas del
arrendamiento de aguas. En una economía de mercado que opera bajo la norma de
libre comercio, el cambio en los precios internacionales de los productos
agrícolas motiva las transacciones de derechos
12
de aguas hacia quienes desean cultivar productos de alto valor con un uso
eficiente del recurso hídrico. 7.3 Las modificaciones al Código de Aguas
Dadas los problemas que se han generado con el esquema
de libre mercado de las aguas, se han propuestos modificaciones al Código de
Aguas. Luego de una extensa discusión política y legislativa, se lograron
algunas modificaciones el año 2005 bajo la Ley 20.017, en el que se establecen
los siguientes cambios: ï‚· Frente a una solicitud de un derecho de
aprovechamiento sobre una fuente en particular, se contemplaba un plazo de 30
días para que otros interesados puedan presentar una solicitud sobre esa misma
fuente. Si no hay disponibilidad para ambas solicitudes, se efectuaba un remate para adjudicar los derechos al mejor postor. La
reforma amplía este plazo de 30 días, a seis meses y
su aplicación para aguas subterráneas. ï‚· Toda solicitud de derecho que se
haga, debe indicar el uso que se le dará, en función
de lo cual la DGA puede limitar el derecho que otorgue si no existeconcordancia
entre la cantidad de agua solicitada y el uso que se le dará. ï‚· Se establece
el pago de una patente por el no uso de agua otorgada
en derechos de aprovechamiento, con el objetivo de desincentivar la adquisición
de derechos con fines especulativos. Se exceptúan de este pago, los derechos de
aguas de caudal mínimo, los constituidos en zonas donde sí existe competencia
en el mercado de aguas según el Tribunal de Libre Competencia y los derechos de
aprovechamiento de aguas de las empresas sanitarias que están comprometidos
para su plan de desarrollo. En el caso de no pago de la
patente, se puede rematar el derecho de aprovechamiento moroso, y si es
rematado a una entidad fiscal, ésta se encuentra obligada a renunciarlo.
ï‚· Se debe determinar un caudal ecológico mínimo en
cada fuente, necesario para mantener el entorno ambiental, que no debe exceder
el 20% del
caudal medio anual, aunque pueden haber excepciones determinadas bajo mandato
presidencial. En ambos casos, no es una medida retroactiva,
por tanto, no puede afectar derechos ya constituidos.
8
EXPERIENCIAS
INTERNACIONALES
EN
GESTIÓN
INTEGRADA
DE
RECURSOS HÍDRICOS
Se revisaron las experiencias de cuatro países en cuanto a la implementación de
Gestión Integrada de Recursos Hídricos, enfocando el análisis a la
institucionalidad desarrollada en cada nación. Las iniciativas que
desarrolladas tienen como factor común, el considerar
que el agua es un bien del Estado que no se entrega a perpetuidad. En el caso
de México y Brasil, es importante notar que su organización federal es
diferente de la administraciónchilena, pudiéndose discutir sobre las
implicancias de una y otra en la gestión del agua. Respecto de la
institucionalidad, se destaca el caso de Colombia, donde la creación del Ministerio de Medio Ambiente incluye la reasignación de
funciones que se encontraban dispersas en otros organismos y ministerios del
Estado. Se destaca la descentralización de las estrategias, fuertemente
relacionada con procesos de participación ciudadana considerados como
esenciales para el desarrollo local e integrado que se plantea.
13
Las principales carencias detectadas corresponden a los problemas que tiene
Brasil en la definición de la entrega de derechos, y la falta de presupuesto
para llevar a cabo sus reformas. En Colombia, se ha reconocido que la
falta de información no será un obstáculo para
postergar la puesta en práctica de las medidas propuestas, con lo cual aumenta
la incertidumbre asociada a la implementación de su nueva estrategia. En
Sudáfrica, resulta contradictorio que el trasvase de agua entre cuencas sea
compatible con su visión de conservación de los recursos naturales, mientras
que en México se indica que hay problemas en la democratización de la elección
de representantes de las organizaciones de cuencas, y en carencias de control
en la implementación de programas. Brasil La gestión de los
recursos hídricos es compartida entre el Gobierno Federal y los distintos
Estados. El agua es considerada un bien público
de dominio del Estado (país) o de los Estados. El Estado(país)
debe hacerse cargo del aprovechamiento
energético del agua, le compete la prevención
de desastres como
inundaciones y sequías y establecer criterios para el otorgamiento de derechos
de agua. Se establece que las compañías hidroeléctricas deben pagar derechos,
cuyas recaudaciones se reparten entre Estados y municipalidades para compensar
el daño producido en las zonas de inundación de los diques, y otra parte de los
fondos se destinan a financiar los sistemas de vigilancia y manejo de los
recursos hídricos. En el país existe la Secretaría de Recursos Hídricos (SRH)
vinculada al Ministerio del Medio Ambiente, de los Recursos Hídricos y de la
Amazonía Legal, que unifica las acciones gubernamentales con la gestión de los
recursos hídricos a nivel estatal, dado que los derechos sobre los ríos
estatales son administrados por organismos de los respectivos Estados. Entre
las debilidades del
sistema se cuenta la reducida dotación de personal y de presupuesto, las que se
han atenuado gracias a la cooperación de organismos internacional. Además,
existen los Comités de Cuencas Hidrográficas, integrados por representantes de
organismos públicos con injerencia en los recursos hídricos, tanto para su uso como
para su protección, en los que participan los municipios, los usuarios y los
eventuales comités de subcuencas o asociaciones de usuarios. Colombia La
gestión integrada de aguas en este país requirió de
cambios profundos en la estructura legal y administrativa relacionada al medio
ambiente y a los recursos hídricos. La organización se realiza en función de
objetivos ambientales y de desarrolloeconómico, con una fuerte
descentralización del
poder y un fortalecimiento de los esquemas regionales. La Constitución
colombiana establece que todas las personas tienen derecho a un ambiente sano,
y algunos deberes del Estado son la protección de las riquezas naturales de la
nación, la diversidad e integridad del ambiente, la conservación de las áreas
de especial importancia ecológica, planificar el manejo y aprovechamiento de
los recursos naturales, para garantizar su desarrollo sustentable y su conservación,
restauración o sustitución, y organizar, dirigir y reglamentar el saneamiento
ambiental, considerado un servicio público a cargo del Estado. A los cambios ya mencionados se suman transformaciones orientadas a
la descentralización administrativa, la regionalización de las decisiones, la
recuperación de los costos y el autofinanciamiento de la mayoría de las
actividades. Son trascendentales las Corporaciones Autónomas Regionales,
encargadas de administrar el medio ambiente y los recursos naturales renovables,
dentro de su área de jurisdicción, propendiendo al desarrollo sustentable, de
acuerdo con los principios generales de la ley. Estas
14
Corporaciones se establecen en unidades geopolíticas, biogeográficas o
hidrogeográficas, no siendo único el criterio de cuencas. En cuanto a
los recursos hídricos, la Constitución establece que el consumo humano es la
prioridad sobre cualquier otro uso. Los proyectos de
riego, drenaje, recuperación de tierras, defensacontra inundaciones y
regulación de cauces o corrientes de agua para el adecuado manejo y
aprovechamiento de las cuencas hidrográficas, queda bajo la jurisdicción de los
Departamentos, los cuales deben coordinar estas acciones con el Sistema
Nacional de Adecuación de Tierras y la Corporación Autónoma Regional en cuya
jurisdicción se encuentre el departamento. Se dispone que el Estado fomentará
la incorporación de los costos ambientales y el uso de
instrumentos económicos para la prevención, corrección y restauración del deterioro ambiental
y para la conservación de los recursos naturales renovables. Se promueve la
privatización de los distritos de riego que se encontraban en manos del Estado con el objetivo de lograr el autofinanciamiento del sector. La entidad
administradora de cada distrito tendrá la función de conceder el derecho de uso dentro de su jurisdicción. Sudáfrica
La reforma sudafricana atiende la necesidad de remediar las ineficiencias,
desigualdades y niveles de degradación ambiental generadas en el pasado.
Ha implementado una gestión de sus recursos hídricos a nivel de cuencas
hidrográficas con especial cuidado en la administración de las cuencas que
comparte con otros países. Aquí, la descentralización de la
gestión es fundamental, y se promueve la participación local en la toma de
decisiones. La Constitución sudafricana consagra la GIRH como parte del ambiente, de una economía sostenible y
de un desarrollo social. Sus implicancias se reflejan en la Ley Nacional del
Agua, que asigna la gestión de la misma al Departamento de Asuntos Hídricos y
Forestales y a otros organismos comolas Agencias de
Gestión de Cuencas. Estas últimas gozan de una amplia participación ciudadana y
se encargan del
suministro concreto de las aguas, lo que ha traído algunos problemas de
coordinación que deben manejarse a nivel nacional. La protección de la
integridad de los ecosistemas es una de las prioridades en el sistema
sudafricano, así como
la fijación y protección de un caudal ecológico, la erradicación de vegetación
no nativa, y las medidas de disminución de contaminantes. Se considera al agua
separada de la tierra, dado que la primera es un bien
nacional independiente de la propiedad privada. La Ley Nacional del Agua fija un mínimo de 25
litros diarios por persona, que debe garantizarse como un derecho ciudadano. Solamente una vez
que se ha asegurado el suministro de las necesidades básicas de agua, el resto
de recurso se asignará de manera equitativa entre quienes deseen utilizarla con
fines económicos. La ley también determina que todas las personas deben tener
acceso equitativo a los beneficios derivados del uso económico del
agua, lo que sumado a tarifas de uso del agua,
pretender corregir las desigualdades generadas con la distribución anterior del agua. Los derechos
de aprovechamiento del
agua que se constituyen, se asignan por períodos variables con un máximo de 40
años, revisándose cada cinco años. Así se busca remediar situaciones de asignación
excesiva o donde las demandas socioeconómicas han
cambiado. La heterogeneidad de las características de las cuencas hace difícil
su coordinación. Lo novedoso de las políticas ha traído problemas de adaptación
y consenso, no habiendo casosprevios para tomar como ejemplo. México
En este país existe la CONAGUA (Comisión Nacional de Agua) desde el año 2004,
como el organismo descentralizado responsable de administrar aguas nacionales y
sus bienes
15
públicos inherentes, sumado a la existencia de la Ley de Aguas Nacionales donde
se considera a la cuenca hidrográfica como unidad básica de administración del
agua. Se establece la creación de Gerencias Regionales y
Estatales de la CONAGUA y Consejos de Cuenca. Desde
1997 se abre espacio a la participación organizada de los usuarios en el manejo
por cuencas mediante asambleas. El territorio nacional se dividió en
cuencas agrupadas en XIII Regiones Hidrológicas Administrativas, ajustadas a
los límites municipales para los fines administrativos. Además,
el país fue delimitado en 653 acuíferos, formándose los Comités Técnicos de
Aguas Subterráneas. Se presenta la dificultad de que los acuíferos
delimitados no coinciden con los límites administrativos del país. El
proceso mismo de separación de aguas superficiales y subterráneas es visto como
una debilidad, a la que se suma la complejidad de la estructura organizacional,
que atenta contra la gestión integrada. Por ello, desde 2007
se realiza el esfuerzo de unificar la delimitación por cuencas a través de la
creación de una nueva cartografía nacional. En México, todos los
usuarios deben pagar por los suministros del agua y por estar utilizando un
recurso que es propiedad de la nación, tarifas fijadas enfunción de la
disponibilidad del recurso, para lo cual se dividió a país en cuatro regiones.
Dentro de las debilidades y tareas pendientes se encuentran la ausencia de
democracia en la selección de representantes en los Consejos de Cuenca, falta
de transparencia en la información, conflictos sociales en los territorios que
comparten las mismas cuencas, carencia de la participación social, que es
considerada muy importante, falta de base normativa al iniciar el proceso de
establecimiento de Consejos de Cuencas, y falta de cobertura nacional para los
mismos.
CAPÍTULO 3: LOS RECURSOS HÍDRICOS EN CHILE
9 MAPA DE RECURSOS HÍDRICOS EN CHILE
Se elaboró un mapa de recursos hídricos del país utilizando información
cartográfica facilitada por la DGA, que muestra la distribución geográfica de
los cursos superficiales de agua, cuerpos de agua, vegas protegidas, acuíferos
con restricción y prohibición, sitios SNASPE, centros poblados, división de
cuencas y sub cuencas y la división política administrativa, para todo el país.
La cartografía generada se entrega adicionalmente al informe en formato papel y
digital, elaborada en DATUM WGS 84 y Proyección UTM 19 Sur. Se elaboraron
cuatro planos que en su conjunto abarcan todo el país.
10 DISPONIBILIDAD DE AGUA EN CUENCAS PILOTO
La falta de agua en cantidad y calidad suficiente para satisfacer las
necesidades humanas, ecológicas y productivas es un
problema real que puede causar numerosos conflictos locales y nacionales de
distinta magnitud. Los estudios de evaluación de disponibilidad de agua que
realiza la DGA se basan en balances hidrológicos o enmodelos de simulación de
disponibilidad, los que son usados para proyectar la explotación del
recurso en el largo plazo, constituyendo derechos de aprovechamiento de acuerdo
a sus resultados.
16
10.1 Clasificación de derechos de aprovechamiento Para aclarar los conceptos
asociados a uso y disponibilidad de agua en función de los derechos de
aprovechamiento, se entrega una explicación sobre la forma actual en que se
clasifican los derechos. ï‚· Consuntivos / No consuntivos: Depende de si el uso asignado al agua implica su total consumo en la
actividad, o si el titular del
derecho tiene la obligación de restituir el agua luego de su aprovechamiento.
Ejemplos: la agricultura es un uso consuntivo, y la
generación hidroeléctrica, no consuntivo. ï‚· Permanentes / Eventuales: Todos
los derechos entregados antes del Código de Aguas de 1981 son permanentes,
quiere decir que pueden utilizar el agua asignada siempre que el cuerpo de agua
tenga el caudal suficiente para satisfacerlo. Los usos eventuales se entregan
cuando los permanentes ya se han otorgado, y pueden
usarse sólo cuando el caudal matriz tiene excedentes y los derechos permanentes
han sido abastecidos. ï‚· Continuo / Discontinuo / Alternado: Los primeros
pueden utilizarse en cualquier momento y sin interrupciones. Los segundos
pueden usarse sólo en determinados períodos, mientras que los alternados se
reparten entre dos o más personas que se turnan para su aprovechamiento. Si
bien la DGA puede determinar cuando los ríos,lagos,
esteros u otros cuerpos de agua superficiales no poseen más
disponibilidad para otorgar derechos de derechos de aprovechamiento, no tiene
la atribución de declararlos agotados legalmente mientras no haya un usuario de
la cuenca que
lo demande. En el caso de las aguas subterráneas, cuando ya no es hay
disponibilidad para entregar más derechos de aprovechamiento, los acuíferos son
declarados Zonas de Restricción, momento a partir de lo cual se entregan
derechos de aprovechamiento provisionales por cinco años, que no forman propiedad
definitiva. Al pasar cinco años, se evalúa si el acuífero ha
sido capaz de abastecer dichos derechos. Si fue
posible, los derechos se convierten en permanentes, de lo contrario, los
derechos se cancelan. Cuando no es posible entregar más derechos de
aprovechamiento de ningún tipo en un acuífero, éste es
declarado Zona de Prohibición, cesando el otorgamiento de agua. 10.2
Disponibilidad de agua por cuenca
Para esta investigación se efectuó una
revisión bibliográfica sobre la disponibilidad (física y legal) de recursos
hídricos para las cuencas piloto, en base a información de DGA (especialmente)
y de estudios de otros organismos. Los resultados de estos análisis arrojan como conclusión que el estado del recurso hídrico en
la mayoría de las cuencas piloto es crítico, tanto por presentarse problemas de
disponibilidad, o por manifestarse una preocupación creciente por el futuro de
las aguas. Las cuencas del norte del país se encuentran en una situación de
mayor agotamiento, debido a sus características naturales de escasez y a la
aguda demanda, sin embargo, en lazona sur la tendencia al agotamiento se
evidencia en la creciente demanda de parte de todos los sectores productivos.
En la cuenca del río Lluta los usos del
agua están restringidos debido a los niveles de contaminación natural de los
ríos de esta cuenca.
Hay cultivos de especies resistentes a estos
elementos, y se realiza extracción de minerales y turismo. Existen 33
asentamientos humanos en la cuenca, todos rurales donde el más importante es
Putre, que concentra casi la totalidad del uso doméstico del agua y es la única
que cuenta con
17
servicio de agua potable y alcantarillado. Además de los usos productivos antes
mencionados, existen usos para biodiversidad y usos ancestrales. Desde el punto
de vista de disponibilidad legal, la cuenca se encuentra agotada tanto para
aguas superficiales como subterráneas, aunque en términos físicos existe agua
que fluye en el cauce del río, a excepción de algunos meses en que el río no
posee escurrimiento superficial. No hay conflictos por el uso
del recurso,
aunque existe superficie que no puede cultivarse por falta de agua. Por ello,
se plantea la posibilidad de construir un embalse, el
que enfrentaría dificultades de la construcción (corrosividad de los
componentes del agua) como en la acumulación de tóxicos
(dificultades de tratamiento, riesgo de contaminación masiva). El problema de toxicidad de las aguas lleva a una sobre explotación
de los acuíferos. En la cuenca
del río Loa,
el principal uso es el minero, que tieneelevados niveles potenciales de
contaminación. En menor medida existe uso agricultura
y turístico. La transacción de derechos de agua ha generado una situación
extrema de agotamiento en la localidad de Quillagua, en que todos los derechos
de agua de uso para agua potable fueron transados
hacia usos económicamente más eficientes por lo cual el abastecimiento de agua
potable lo realiza el Estado con camiones aljibe. El río Loa y sus afluentes
fueron declarados agotados el año 2000, no existiendo disponibilidad para
ningún tipo de derecho para agua superficial, mientras que la disponibilidad de
aguas subterráneas debe estudiarse en particular para cada acuífero, no
existiendo información certera sobre la disponibilidad desde estas fuentes.
Además del agotamiento legal, la cuenca del Loa sufre de agotamiento físico de
las aguas, lo que en conjunto trae la posibilidad de generar impactos de gran
envergadura sobre el sistema hidrológico, resultante de la presión de una
demanda creciente agravada por la nula posibilidad de crecer en base a la
disminución de otro sector económico. Sumado a esta
situación, los impactos generados sobre los ecosistemas podrían ser
irreversibles. La escasez de agua ha llevado a grandes y pequeños usuarios a
prácticas ilegales, de las cuales destaca el reciente caso de la empresa SQM,
llevada a la justicia por la usurpación de aguas subterráneas, con una
connotación de delito penal. En la cuenca
del Copiapó,
la situación de agotamiento es la más aguda de los casos estudiados. El nivel
de sobre entrega de derechos de aprovechamiento en relación a la oferta natural
de agua dela cuenca
ha llevado al río a un nivel de agotamiento físico sin comparaciones. No
obstante, los recursos superficiales de la cuenca no han sido
declarados legalmente agotados, aún cuando no hay disponibilidad de formar
nuevos derechos de aprovechamiento. En muchos tramos del río, ya no
fluye agua. Sobre las aguas subterráneas, la cuenca se divide en seis sectores hidrológicos,
uno de los cuales se encuentra agotado (declarado como Zona de Prohibición) y dos se encuentran
bajo restricción de uso. Los restantes no se encuentran
afectos a prohibiciones legales. Esta situación lleva a una fuerte
competencia entre los usos y usuarios del agua. Derechos
de aprovechamiento de aguas subterráneas se transan por más de 30 millones de
pesos (50.000 dólares) cada litro por segundo. Cada
cierto tiempo, el río Copiapó goza de períodos de abundancia de precipitaciones
donde se produce recarga de acuíferos. Cuando esta situación se produzca
nuevamente, se pronostica la ocurrencia de graves desastres debidos a crecidas
que arrasarían con numerosas intervenciones que se han
hecho sobre el cauce del
río, con el objetivo de canalizarlo al máximo. La cuenca de río Limarí
posee usos esencialmente agrícolas, existiendo la infraestructura necesaria
para ello. La cuenca
ha sido declarada agotada para aguas superficiales, al igual que para algunos
sectores hidrológicos de aguas subterráneas. En cuanto a la disponibilidad
física, existe escurrimiento superficial en la cuenca, aunque hay ríos que
18
UNIVERSIDAD DE CHILE FACULTAD DE CIENCIAS AGRONÓMICAS DEPARTAMENTO DE CIENCIAS
AMBIENTALES Y RECURSOS NATURALESRENOVABLES
se secan algunos meses del año por causa de las extracciones que se hacen
directamente desde el cauce, como es el caso del río Huatulame. En el caso de
la cuenca del Maipo, el principal uso consuntivo es agrícola, seguido de la
demanda para consumo humano, no obstante, el uso hidroeléctrico (no consuntivo)
sería el mayor de la cuenca al aprobarse el proyecto Alto Maipo. El río Maipo se encuentra dividido en tres secciones, y en ninguna
existe posibilidad de constituir nuevos derechos de aprovechamiento
permanentes. En cuanto a las aguas subterráneas, la mayoría presenta
problemas de agotamiento y restricciones, aunque ninguno de los sectores
hidrogeológicos de la cuenca ha sido declarado legalmente
agotado. Respecto del agotamiento físico, se estima que no hay problemas
aparentes, pero no se han creado caudales ecológicos
en los ríos de la cuenca,
aún cuando estos se encuentran estimados. Los principales usos consuntivos del agua en la cuenca
del río Maule
son el agrícola y forestal. El principal uso no
consuntivo es la generación hidroeléctrica. Si bien la cuenca no ha sido declarada legalmente agotada,
no existe posibilidad de obtener nuevos derechos puesto que la Junta de
Vigilancia del
río Maule se opone constantemente a las nuevas solicitudes. Sobre el aspecto
físico del agua, no
hay antecedentes de zonas donde no haya escurrimiento superficial, lo que se
explica por la alta regulación en la cuenca y
por la capacidad de almacenamiento del
sector agrícola e hidroeléctrico. No habría problemas de agotamiento de los
recursos subterráneos según los cálculos de extracciones versustasas de
recarga. En la cuenca del Biobío, los usos más demandantes del agua de tipo consuntivo son la
agricultura, el sector forestal, la industria y el abastecimiento de agua
potable. Respecto al uso no consuntivo, la generación
hidroeléctrica es el uso principal, seguido de la acuicultura y algunos tipos
de industrias. Sólo la subcuenca del Laja ha sido
declarada agotada, existiendo disponibilidad de derechos de aprovechamiento
eventuales y no consuntivos para el resto de la cuenca, que están en trámite para un gran
número de solicitudes. Respecto de aguas subterráneas, no
existe información que permita estimar su disponibilidad, lo que imposibilita
la estimación de disponibilidad de derechos de aprovechamiento. Sobre la
disponibilidad física del
agua, no se registran problemas en la cuenca,
existiendo un flujo permanente de agua en ella. Finalmente, para la cuenca del río Baker, el uso que posee un mayor
caudal asociado es el hidroeléctrico, seguido por el uso agrícola, minero y
acuícola. No obstante su inexistencia como figura legal, el uso in situ
es muy importante por el mantenimiento de ecosistemas naturales, y la actividad
turística de la zona. Existen caudales disponibles en distintos puntos de la cuenca, tanto para usos
permanentes como
eventuales. Hasta el momento, tampoco se detectan problemas
de agotamiento físico, situación que podría cambiar de aprobarse el proyecto
hidroeléctrico proyectado. En lo referente a las aguas subterráneas, no
se cuenta con un inventario de los acuíferos de la cuenca, ni existe
información disponible sobre los cuerpos de agua superficial asociados anapas.
Del total de derechos consuntivos otorgados, sólo cinco corresponden a aguas
subterráneas, por un caudal permanente de 4,8 L/s. Los resultados pueden
resumirse en la Tabla 1:
19
Tabla 1. Disponibilidad física y legal de agua por cuenca Cuenca Disponibilidad legal Aguas Aguas
superficiales subterráneas Disponibilidad física Aguas superficiales Existe
escurrimiento superficial, excepto en ciertos tramos donde no hay agua entre
los meses de octubre a diciembre En algunos sectores (como
Quillagua) ya no existe escurrimiento superficial Cauce seco en algunos tramos del río. Sin información concluyente Normalmente los cauces conducen agua,
se estima caudal ecológico. Hay tramos completamente intervenidos que
secan el cauce Disponible Disponible Disponible Aguas subterráneas Existe
disponibilidad, pero estaría disminuyendo por la mala calidad de las aguas
superficiales Sobrexplotación Demanda superior a la recarga del acuifero. Sobreexplotación. En el 70% de los
sectores acuíferos la demanda supera la recarga. Sobrexplotación
Acuíferos con demandas mayores a la recarga. Algunos acuíferos con
disponibilidad. Disponible Disponible Sin información
Lluta
Agotada
Prohibición
Loa
Agotada
No hay información actualizada Prohibición
Copiapó
Agotada
Limarí
Agotada
Restringido
Maipo
Agotado en sus tres secciones
Mayoritariamente, de prohibición y restricción. Disponible-con oposición
Disponible Sin información
Maule Biobío BakerDisponible-con oposición Agotada en el río Laja Disponible
Fuente: Elaboración propia.
11 PROPUESTA
DE OPTIMIZACIÓN DE LOS MÉTODOS DE DETERMINACIÓN
DE LA DISPONIBILIDAD DE AGUA POR CUENCA EN
CHILE
A partir del
“Manual de Normas y Procedimientos para la Administración de Recursos Hídricos”
de la DGA, se evaluaron las metodologías vigentes para cuantificar los recursos
hídricos superficiales y subterráneos. Se destaca que todas las debilidades
analizadas sobre el Manual de la DGA serían absolutamente perfectibles al incorporar
las indicaciones de en este estudio. Respecto de las
aguas superficiales, el método utilizado es el de balances hídricos. Dentro de las principales debilidades detectadas, destaca el tipo
de estación de medición, que no entrega resultados continuos en tiempo y que no
tiene cobertura en todo el espacio nacional; esto se suple con técnicas de
generalización (interpolación) que aumentan el error de los cálculos.
Sería óptimo combinar diferentes métodos de interpolación de datos según la
cantidad y calidad de información disponible en las estaciones de medición,
incluyendo las características orográficas de las cuencas en la selección del
método de interpolación. Se considera que es posible realizar mejorías en
20
la escala de estimación, en el método para estimar el caudal ecológico, en la
estimación de caudales, y en la estimación de precipitación y otras variables
meteorológicas y climáticas influyentes en el ciclohidrológico, utilizando las
tecnologías de modelación espaciales que existen en el país. En el caso de las
aguas subterráneas, su determinación se realiza a través de modelos
hidrológicos e hidrogeológicos, donde existen menos debilidades metodológicas
que en la determinación de aguas superficiales, aunque se discute sobre la
información usada para alimentar los modelos de estimación, que proviene de
series de datos incompletas o de limitada extensión, con lo cual se recurre a
métodos de determinación de datos (interpolación) que poseen los mismos
problemas que se mencionaron para aguas superficiales, y que debieran
modificarse para mejorar las estimaciones. Para otras variables de entra a los
modelos, como la
geología, geomorfología y la topografía, el uso de sistemas de información
geográfica puede ser útil ya que recogen con mayor precisión la variación en el
espacio del
valor de estas variables.
12 UTILIZACIÓN DE RECURSOS HÍDRICOS NO CONVENCIONALES
Dado que la disponibilidad de agua es uno de los mayores problemas actuales y
proyectados, se ha revisado el uso de recursos hídricos no convencionales
referidos a la regeneración y reutilización de agua, y al proceso de desalación
de las aguas marinas, como fuente alternativa de agua dulce que permita mitigar
los posibles problemas de abastecimiento de agua a la población, y a
actividades productivas de alta rentabilidad. 12.1 Regeneración y reutilización
del agua La regeneración de aguas residuales se entiende como el tratamiento o
proceso por el que debe pasar el agua residual para poder volver a usarse,
mientras que la reutilización del agua esel uso que se le da a las aguas
residuales tratadas para fines productivos, como el riego de cultivos o la
refrigeración industrial. Las aplicaciones más comunes
incluyen riego agrícola, riego paisajístico, reciclaje y reutilización
industrial, reposición de aguas superficiales y recarga de acuíferos. También es posible reutilizar las aguas para el consumo humano,
aunque esta práctica es poco común y se tienen muy pocos registros de su
aplicación. El tratamiento de aguas tiene distintas etapas y existe
variedad de tecnologías de depuración, tales como uso de
membranas, filtración, tecnologías intensivas, tecnologías extensivas, y tecnologías
de regeneración. 12.1.1 Experiencia en Chile En el país, la experiencia se
remite al tratamiento de aguas servidas de uso
doméstico e industrial, aunque la realidad muestra que estas últimas hacen sus
descargas al alcantarillado sin tratarlas previamente. Así, las empresas
sanitarias son las más importantes usuarias de tecnologías de regeneración de
aguas en Chile, llevando los niveles de tratamiento de un 8% en 1989, a un 82%
al año 2006. A pesar de este avance, el tratamiento
terciario (etapa final de desinfección) aún tiene una muy baja cobertura, y los
efluentes tratados con emisarios submarinos no reciben ningún tipo de
tratamiento, siendo extremadamente riesgosos para las costas del país.
21
12.2 Aguas desaladas La desalación o desalinización es un proceso de separación
de la sal del agua del mar o de las aguassalobres, para hacerlas potables o
útiles para otros fines. Las tecnologías asociadas a la desalación no son
nuevas, pero no se han masificado debido a su alto
costo, aunque actualmente son usadas por más de 150 países del
mundo (Australia, China, Japón, Estados Unidos, España y otros
países europeos, de Oriente Medio y del
norte de África). 12.2.1 Experiencia en Chile Desde el año 2003 funciona la
Planta Desaladora de Antofagasta, que convierte a esta ciudad en la primera de
Latinoamérica que utiliza el mar como fuente de abastecimiento de agua potable.
La planta se encuentra en la zona denominada caleta La Chimba. Adicionalmente,
y para enfrentar el déficit de agua potable, Arica
optó por la desalación de las aguas subterráneas del río Lluta. La
planta que realiza esta labor es la más grande de Chile
para tratamiento por ósmosis inversa (18.000 m 3 diarios), y tuvo una inversión
de US$ 8 millones por parte del consorcio español Desalinizadora Arica
Ltda. o Desalari. Ya que las principales ciudades de la zona norte del país se
encuentran en la zona costera, una opción de abastecimiento de recursos
hídricos adicionales a los actuales sería la desalación de las aguas de mar, y
la existencia de poblados alejados de la costa y el aumento de la producción
minero-industrial (localizada especialmente en sectores interiores), supone que
la utilización de fuentes de agua salobre no debe ser descartada. Pese al alto
costo de la desalación (aproximadamente 1 dólar por metro cúbico de agua de
mar), el Director General de Aguas ha sostenido que en algunas zonas de Chile,
será la única fuente que permitaabastecer a la población de agua potable, y que
es probable que el desarrollo minero también se asocie a estas fuentes de agua.
Sería la rentabilidad económica de la actividad que ocupase el agua desalada la
que decidiría si puede o no pagar el precio de este
proceso, y pareciera factible que las industrias y mineras pudieran hacerlo,
pero no sería una inversión rentable para la agricultura.
13 IMPACTOS DEL CAMBIO CLIMÁTICO SOBRE LOS RECURSOS HÍDRICOS
El Grupo Intergubernamental de Expertos sobre Cambio Climático (IPCC) ha
congregado estudios de todo el mundo sobre el cambio climático, y ha apoyado la
generación de encuentros mundiales en que se ha buscado llegar a consensos
internacionales sobre los cambios proyectados y las medidas que deben tomarse,
a través de tratados. El año 2000 se publicó un
estudio que modela distintos escenarios proyectados de emisiones, utilizados como referencia,
dependiendo de los patrones de desarrollo de cada nación y su relación con el
uso de combustibles fósiles y las emisiones de gases de efecto invernadero
asociadas. Cabe destacar que todos los escenarios proyectados, del más severo al más moderado,
estiman alzas en la temperatura y en el nivel del mar. En Chile, se han realizado
proyecciones para el escenario A2, considerado un escenario severo de mayores
cambios en el clima, y el escenario B2, considerado como moderado en la
proyección de sus variaciones, para el período comprendido entre los años 2071
y 2100, llegando a la conclusión de que aumentaría la temperatura en todas las
regiones, entre 2 °C y 4 °C, con mínimas excepciones. Las
precipitacionesdisminuirían en todo el territorio, a excepción del área altiplánica y del extremo sur, donde
se esperan aumentos. Lo anterior se combina en la proyección de altos impactos
hidrológicos. Se reducen las áreas de acumulación de nieves,
disminuyendo las reservas de agua
22
potable. Los patrones, caudales y duración de los
eventos de crecidas se verán modificados, afectando los ciclos de cultivos y
poniendo en riesgo los asentamientos humanos y la infraestructura de
acumulación de agua asociada al riego y a la generación hidroeléctrica.
A esto se suma lo indicado por el IPCC en cuanto a que se espera el aumento en
la frecuencia y magnitud de sequías y crecidas, y de otros eventos
hidrometeorológicos extremos que no se dan en el país, como ciclones y
tifones. Si bien las alzas proyectadas en el nivel del mar no superan los 30 cm, no se descarta el
impacto que podría producirse en las costas del
país ya que podría haber daño sanitario en las ciudades costeras, y se
proyectan modificaciones de la ubicación de los stocks pesqueros en Chile. Se espera una agudización de la desertificación y salinización de
terrenos agrícolas, entre otros efectos. Chile cumple con siete de las nueve
características que definen la vulnerabilidad al cambio climático, por tanto es
esencial que haya esfuerzos tendientes a la adaptación a los cambios
proyectados. En general, los modelos son la mejor herramienta
disponible para realizar estimaciones de cambios y de los efectos negativos que
podríanmitigarse al adoptar estrategias de adaptación propicias. Si bien
Chile
es un país que no hace contribuciones de importancia a
la concentración de GEI en el mundo, debe mejorar sus niveles internos, y se ha
comprometido a reducir sus niveles de emisión a través de acuerdos
internacionales.
14 ESTIMACIÓN
NO CONSUNTIVAS, EN LAS CUENCAS PILOTO
DE LAS DEMANDAS FUTURAS DE AGUA, CONSUNTIVAS Y
Para una apropiada gestión del recurso hídrico es relevante
contar con información sobre el aumento de la demanda de agua para sus diversos
usos. La información sobre las proyecciones de la demanda a 10 y 25 años en las
cuencas piloto, fue obtenida de estudios de la DGA, y las principal conclusión
es que se estiman demandas crecientes en todos los usos analizados (agrícola,
agua potable, industrial, minero, energético, forestal, acuícola, turístico,
receptos de contaminantes y caudal ecológico) con lo que los problemas de
escasez se verían agravados, aumentando las situaciones de conflictos por el
uso del agua que ya existen. Las estimaciones de demanda permiten identificar
la vocación hídrica de cada cuenca, es decir, su principal uso
actual. A excepción del Loa, en las cuencas de la zona
centro norte la agricultura es la más demandante, mientras que la generación de
energía es el uso principal en el centro y sur del país.
Lamentablemente, los estudios usados como
base no consideran la situación de competencia entre usos para realizar las
proyecciones, por lo que no se reflejan las restricciones propias de una
disponibilidad física de agua característica en cada cuenca,
ni las modificaciones quetraería la implementación de algunos grandes proyectos
en estudio, como
Alto Maipo e Hidroaysén.
15 DESCRIPCIÓN
DE TIPOS DE PROBLEMAS AMBIENTALES POR CUENCA
SEGÚN CALIDAD DEL AGUA Y FUENTES DE CONTAMINACIÓN
Se analizó la dimensión ambiental de cada cuenca desde el punto de vista de la
contaminación del
recurso hídrico, acudiendo a fuentes de información secundaria, y
complementando los datos con información primaria obtenida a través de
entrevistas. Este capítulo incluye una revisión del estado de la biodiversidad, humedales y
estuarios para cada cuenca
piloto. Todas las cuencas piloto presentan algún tipo de problema
23
asociado a su calidad, superando las normas
establecidas para los diferentes usos. A diferencia del análisis
realizado sobre disponibilidad de agua, esta sección evidencia la diversidad de
las fuentes de contaminación las distintas cuencas. Por ejemplo, en el caso del Lluta la contaminación está ligada a los niveles
naturales de elementos tóxicos que ellas tienen, mientras que en el caso del
Biobío, la contaminación se vincula con la actividad industrial, especialmente
debido a la industria de celulosa. En el caso de los residuos domiciliarios,
hay una tendencia a reducir las cargas contaminantes gracias a la expansión de
las plantas de tratamiento de aguas servidas, no obstante es un problema que se
mantiene en las zonas rurales, poniendo en riesgo la salud de las personas y la
calidad del agua para riego y otros usos. Lacontaminación de origen
químico se debe a la actividad minera, y la mayor preocupación de la ciudadanía
sobre la salud de las personas se asocia a este uso. La contaminación difusa se
genera por actividad agrícola y forestal, es desconocida y provoca mayor
interés de estudio especialmente para aguas subterráneas, donde el problema se
agrava por el agotamiento de los acuíferos y las enormes dificultades de su
depuración.
16 ANÁLISIS
DE LOS IMPACTOS AMBIENTALES DE LAS INDUSTRIAS SOBRE
LOS RECURSOS HÍDRICOS
Se analizaron los impactos ambientales de las industrias sobre los recursos
hídricos bajo dos perspectivas: agotamiento del recurso (extracción de agua) y
degradación del medio ambiente, para las cuencas piloto del estudio, tanto en
aguas superficiales como subterráneas, aunque la disponibilidad de información
para estas últimas resultó escasa. La actividad industrial moderna genera
residuos líquidos que contienen una amplia gama de
compuestos químicos. Las descargas industriales más relevantes en cuanto a la
degradación de la calidad del medio acuático provendrían de la minería del
cobre, fábricas de celulosa y papel, e industrias pesqueras. Otros rubros
contaminantes son la industria alimenticia y agroindustria, industria
metalúrgica y metalmecánica, industria del cuero e industria textil. Los aportes más significativos de carga orgánica producto de los
residuos industriales líquidos se dan en las cuencas de los ríos Maipo y
Biobío, sin considerar sus caudales de dilución. Los problemas de
contaminación por efluentes de la minería ocurren principalmente en el norte del
país, donde grancantidad de relaves y residuos son depositados en el mar,
produciendo embancamientos y el deterioro de la flora y la fauna. La
contaminación de las aguas subterráneas posee características diferenciales en
los procesos de contaminación, como la dificultad de detección, el retardo que
se presenta entre la acción de la fuente contaminante y su impacto, la
permanencia prolongada del efecto, la reacción retardada frente a las medidas
correctivas que se pudieran adoptar, y la naturaleza de los procesos
fisicoquímicos e hidrodinámicos involucrados. Por ello, el
énfasis necesariamente debe ponerse en la prevención, pues una vez producido el
deterioro resulta una situación prácticamente irreversible o
extraordinariamente costosa. La contaminación de acuíferos se produce
por infiltración en pozos con residuos industriales y por percolación desde
tranques de relave, lagunas de estabilización y rellenos sanitarios. En Chile,
muchas veces, la minería se desarrolla en la cordillera, en las cabeceras de
las cuencas, y de este modo, los acopios de efluentes de esta actividad, pueden
afectar en forma negativa las aguas superficiales y subterráneas aguas abajo de
las cuencas hasta las zonas costeras.
24
La demanda industrial en las cuencas en estudio se vincula principalmente a la
producción de celulosa y papel (cuencas de los ríos Biobío, Maule y Maipo),
productos agroindustriales (cuencas de los ríos Maule, Limarí y Maipo),
derivados del petróleo (río Biobío) y extracción deminerales (cuencas de los
ríos Loa, Copiapó, Maipo y Baker). La minería representa aproximadamente el 44%
del
total de recursos hídricos demandado en las cuencas piloto. Desde 1980, el
consumo neto de agua se ha incrementado entre un 30% y
un 80%, a pesar de que la producción alcanzó un valor del orden de tres veces al inicial.
Considerando la escasez de los recursos hídricos en las zonas donde se localiza
la actividad minera (sin incluir la actividad en cuenca del
río Baker), la demanda que no pudo abastecerse al mejorar la eficiencia debió
abastecerse con agua subterránea. Lo anterior ha significado, en paralelo al
desarrollo minero, el desarrollo de una intensa y costosa actividad de
exploración hidrogeológica reflejada en la solicitud de numerosos derechos de
aprovechamiento de agua. La industria de la celulosa y papel representa cerca del 14% del total demandado, siendo así el segundo
sector más relevante después de la minería, en todas las cuencas estudiadas. Al
respecto y a nivel nacional, entre 1996 y 2002, la industria de la celulosa ha
aumentado en más de cuatro veces la cantidad total de derechos de
aprovechamiento de recursos hídricos, no obstante, existe información que
indica que la eficiencia de uso de agua en esta industria ha aumentado
paulatinamente: actualmente se consumen sólo 40 m 3 de agua por tonelada de
producto, mientras que en la década de 1980 el consumo alcanzaba 130 m3 para
igual volumen de producción. Si bien en el último tiempo se ha comprobado la
responsabilidad del sector industrial en eventos graves de contaminación y daño
medioambiental, también se ha observado unaumento sustantivo de la inversión en
descontaminación y una mayor preocupación por el diseño e implementación de
políticas orientadas al control de los impactos ambientales. En la Tabla 2 se
observan los principales sectores industriales que afectan la calidad de las
aguas de cada cuenca
piloto.
Tabla 2. Principales actividades industriales que
descargan sus efluentes en cada una de las cuencas piloto
Cuenca Principal actividad industrial emisora de efluentes contaminantes
Minería (incipiente) Minería del cobre Principales contaminantes presentes en
los efluentes Boro y arsénico Soluciones ácidas, arsénico, cobre, molibdeno,
reactivos de flotación Arsénico, cadmio, cobre, cromo, entre otros Tratamiento
de efluentes Sin información Lagunas de estabilización y decantación Cuerpos de
agua potencialmente afectados Superficial y subterráneo Superficial y
subterráneo
Lluta Loa
Copiapó
Minería cobre y oro
Lagunas de estabilización/decantaci ón. No se pudo obtener información
relevante.
Superficial y subterráneo
25
Cuenca Principal actividad industrial
emisora de efluentes contaminantes Industria de destilados (pisco) Principales
contaminantes presentes en los efluentes Vinazas, alcoholazas, aguas
provenientes del proceso (lavados, refrigeración, entre otras) Tratamiento de
efluentes Sistemas de tratamientos y disposición de vinazas. El sector
industrial pisquero ubicado en la cuenca
del Río Limarí ha sido sancionado tanto por la
Corema de la Región deCoquimbo (en 2007 por derrames que no fueron informados y
que afectaron a recursos vegetacionales y de fauna) como por la Superintendencia de Servicios
Sanitarios, SISS (en 2008 por no cumplir con la norma DS Ns 90/00.). Principalmente plantas de tratamiento primario.
Aproximadamente un 19% de las industrias catastradas
por la SISS en la Región Metropolitana no cumplieron con las normas DS 90/00 y
DS 46/02, durante 2008 (SISS 2008) Principalmente plantas de tratamiento
primario. No se pudo obtener información relevante. Las principales plantas de
celulosa cuentan con plantas de tratamiento secundario. Cuerpos de agua
potencialmente afectados Superficial y subterráneo
Limarí
Maipo
Industria manufacturera
Materia orgánica, hidrocarburos, sustancias inorgánicas y otras (arsénico,
cloruros, hierro, aluminio, etc.)
Superficial y subterráneo
Maule
Industria manufacturera
Metales pesados Materia orgánica, hidrocarburos, sustancias inorgánicas y otras
A. Ácidos recinicos, compuestos orgánicos clorados persistentes, metales
pesados, compuestos desconocidos. B. Hidrocarburos Sin información
Superficial y subterráneo
Biobío
Industria de la celulosa (A), petroquímica (B),
Superficial y subterráneo
Baker
Minería (incipiente)
Sin información
Superficial y subterráneo
Fuente: elaboración propia. A pesar de que OCDE y CEPAL (en el año 2005)
recomendaron “aumentar el tratamiento eficaz de efluentes industriales, y
fortalecer las capacidades de inspección y cumplimiento de las normas
relacionadas” y “hacer más énfasis en el manejo del agua para la protección
delos ecosistemas acuáticos”, el esfuerzo realizado por el sector industrial se
ha materializado en un aumento en el nivel de cumplimiento de la normativa
vigente (DS 90/00 y DS 46/02), evolución que se explicaría por el aumento
26
en la fiscalización de la SISS y en las medidas que están implementando los
industriales, tanto en la gestión de sus residuos líquidos como en la inversión
en sistemas de tratamiento para cumplir las normas. En esta reacción juega un rol significativo el propio proceso de globalización que
permite la transferencia de experiencias y tecnologías de países más
desarrollados y tiende hacia el establecimiento de estándares internacionales.
Lo anterior ha determinado que si se compararan los niveles de contaminación
hídrica de la década de 1980 con los actuales, la situación presente
probablemente sea más favorable.
17 INDICADORES
HÍDRICOS
DE SUSTENTABILIDAD DEL USO DE LOS RECURSOS
Los indicadores permiten evaluar y comparar escenarios dinámicos en un tema
específico, y son varios los países que han adoptado su uso para medir sus
niveles de desempeño ambiental, uso de recursos naturales y tendencia al
desarrollo sostenible, pues son herramientas útiles para planificar, ordenar,
dirigir y controlar estrategias de gestión. Los indicadores de desarrollo
sostenible deben considerar las cuatro dimensiones en las que se plantea la
GIRH: social, ambiental, económica e institucional. En Chile, la CONAMA ha tomado como referencia el trabajode Canadá para
desarrollar un diseño de indicadores de desarrollo sustentable en las regiones
de Biobío, Aysén y Magallanes, y una batería de indicadores propuestos para
implementar en todas las regiones del
país. En este trabajo se propone un listado de
indicadores orientados a medir la gestión integrada de recursos hídricos,
basados en el modelo de Presión-Estado-Respuesta. La Tabla 3 muestra los
indicadores propuestos. En el extenso de este informe,
se presenta un análisis de cada indicador con sus metas, ventajas y limitaciones.
Tabla 3 Indicadores propuestos
Tema Subtema 1.a Equidad Indicadores Porcentaje de usuarios del agua informados sobre la toma de decisiones
acerca del
recurso hídrico en su organización. Porcentaje de participación en
transacciones de agua por uso y tipo de usuario.
Porcentaje de representación de los diferentes intereses en torno al agua en
instancias formales de participación, como Mesas de Agua u otras. Número de enfermos atribuibles a consumo de agua contaminada.
Porcentaje de habitantes con acceso a aguas potable.
Número de puestos de empleo generados en función de los derechos de
aprovechamiento otorgados por Uso Proporción de
derechos otorgados en función del beneficio
económico generado por el rubro Número de hectáreas de la cuenca regada con sistemas de riego
tecnificado, en relación al número total de hectáreas regadas. Utilidades
económicas por unidad de agua usada como insumo en la agricultura.
Utilidades económicas por unidad de agua usada como insumo en la
minería. Utilidades económicas por unidad de agua usada como insumo en la
industria. Utilidadeseconómicas por unidad de agua usada como insumo en
1. Social
1.b Consejos y agrupaciones 1.c Salud 1.d Acceso al agua potable 2.a Generación
de empleo 2.b Eficiencia en el uso del agua
2. Económico
2.c Agricultura
2.d Minería 2.e Industrias 2.f Energía
27
Tema Subtema 2.g Mercado Indicadores la
generación hidroeléctrica. Número de transacciones de derechos realizadas por cuenca.
Porcentaje del caudal medio mensual no asignado a derecho de
aprovechamiento en relación a la demanda de usos in situ. Caudal
transferido entre usos del
agua al año por cuenca.
Porcentaje de aguas desaladas en relación al total de agua disponible en la cuenca.
Porcentaje de aguas depuradas. Número de mediciones de
agua que supera norma de calidad. Número de
fiscalizadores por unidad de área en una cuenca. Número de
estaciones de medición de caudales. Número de programas, proyectos e
instancias de decisión en torno al agua con participación conjunta de
instituciones del Estado. Porcentaje del presupuesto
de la nación destinado a DGA comparado con el porcentaje destinado a instituciones del
agua en países desarrollados.
3.a Agotamiento 3. Ambiental 3.b
Contaminación 4.a Fiscalización 4. Institucional 4.b Integración
institucional 4.c Presupuesto
Fuente: Elaboración propia.
18 RECURSOS HÍDRICOS COMPARTIDOS EN CHILE
Chile comparte los recursos hídricos de 58 cuencas con sus países vecinos,
especialmente con Argentina, país con el que comparte un 70% de su
frontera.Pese a que con Bolivia sólo comparte 15 cuencas, su importancia radica
en que las regiones fronterizas con Bolivia tienen bajos índices de disponibilidad
de agua por habitante. Chile
comparte: · Con Perú: 3 cuencas. · Con Bolivia: 15 cuencas. · Con Argentina: 40
cuencas. · Con Perú y Bolivia: 7 cuencas. · Con Bolivia
y Argentina: 1 cuenca.
18.1 Recursos hídricos compartidos entre Chile y Argentina Chile y Argentina
poseen acuerdos de administración o gestión de recursos hídricos compartidos,
siendo los más importantes: · El Acta de Santiago sobre Cuencas Hidrológicas
(26 de junio de 1971), que establece reglas generales para regular en forma plena
la utilización de los recursos hidrológicos compartidos. · El Tratado sobre
Medio Ambiente (2 de agosto de 1991), donde los países convienen en la
conservación y el uso equilibrado de los recursos naturales, establecen el
principio de la responsabilidad ambiental compartida, la concertación
internacional y la protección del recurso agua, y fijan normas para la
prevención de catástrofes ecológicas · El Protocolo Específico Adicional sobre
Recursos Hídricos Compartidos (2 de agosto de 1991), donde manifiestan su
adhesión al concepto de manejo integral de las cuencas, formulan el propósito
de regir el uso de los recursos hídricos compartidos mediante la elaboración de
Planes Generales de Utilización para cada cuenca y reconocen los usos actuales
de los países sobre tales recursos. Con el fin de identificar los recursos
hídricos compartidos y llevar acuerdos específicos a la práctica, en 1996
inicia sus funciones el Grupo de Trabajo sobre Recursos HídricosCompartidos en Santiago.
28
En la Declaración Presidencial Conjunta del 14 de marzo de 2005 los mandatarios
de Chile y Argentina manifiestan su complacencia por los avances logrados y encomiendan
la definición de una agenda de corto plazo para acelerar las tareas del Grupo
de Trabajo y de un Grupo de Expertos, a fin de constituir los subgrupos
binacionales de expertos para las cuencas piloto de Huahum-Valdivia y río
Grande de Tierra del Fuego. 18.2 Conflictos por el agua Los conflictos
relevantes por el uso de recursos hídricos compartidos
entre Chile y Argentina se resumen en la Tabla 4.
Tabla 4. Causas de conflictos por el uso de recursos hídricos compartidos entre Chile y Argentina
y sus respectivos mecanismos de resolución y consecuencias
Conflicto Río Palena Laguna del Desierto Causa Control fuentes de origen
Control fuentes de origen Mecanismo de resolución y consecuencias Arbitraje
1966. La totalidad del
río Encuentro fue reconocido como territorio
chileno y nacientes del río Engaño fueron
reconocidas como
territorio argentino Arbitraje 1995. Todo el territorio en disputa fue
reconocido como
argentino. Negociación 1998. Acuerdo
de Campos de Hielo. Ambas naciones comparten y reconocen sus derechos
sobre las aguas del
río Santa Cruz
y hacia los fiordos oceánicos. Sin embargo, no ha sido posible efectuar la
demarcación debido a que la zona es de difícil acceso. Como
consecuencia, Chile y Argentina acordaron dibujar en sus mapas un rectángulo que indica lazona sin demarcación, sin embargo
en 2005, entidades de Argentina
han publicado cartografía atribuyéndose la soberanía de la zona, abriendo
nuevamente el conflicto. Mientras no exista un
instrumento bilateral que regule la administración de aguas entre Chile y
Argentina por el recurso del Futaleufú, no hay garantía que evite que Argentina
modifique el caudal de escurrimiento, lo que puede ocasionar un cambio drástico
en la disponibilidad de agua en territorio chileno, y por lo tanto se constituye
en potencial fuente de conflicto.
Río Santa Cruz
Control fuentes de origen
Río Futaleufú
Construcción de Central Hidroeléctrica Futaleufú
Fuente: Adaptación desde Faúndez (2007a) 18.3 Recursos hídricos compartidos
entre Chile y Bolivia Poca ha sido la voluntad de establecer acuerdos sobre la
gestión de los recursos hídricos compartidos entre ambos países. Al respecto,
en enero de 2001 Chile y Bolivia acuerdan el establecimiento de una Comisión o
grupo Binacional de carácter técnico para estudiar el área de los recursos
hídricos, con especial consideración de los temas ambientales. El 13 de
diciembre de 2002 se efectúa en Santiago la Primera Reunión Bilateral sobre
Recursos Hídricos en la que se evalúa el establecimiento de un marco normativo
general para la utilización de los recursos de agua de ambos países,
compartidos y no compartidos, tanto superficiales como subterráneos. Sin
embargo, después de una reunión celebrada en el Congreso Nacional de Bolivia en
2003 se rechazó públicamente la intención de conformación del grupo técnico de
bilateral de Chile. Como consecuencia de loanterior no es posible constituir el Grupo de
Trabajo Binacional en la Segunda Reunión Bilateral sobre Recursos Hídricos.
29
18.4 Conflictos por el agua Los conflictos relevantes por el uso
de recursos hídricos compartidos entre Chile y Bolivia se resumen en la Tabla
5.
Tabla 5. Causas de conflictos por el uso de recursos
hídricos compartidos entre Chile y Bolivia y sus respectivos mecanismos de
resolución y consecuencias
Conflicto Río Mauri Causa Cualquier acción de Chile tendiente a la utilización
de aguas Cualquier acción de Chile tendiente a la utilización de aguas
Cualquier acción de Chile tendiente a la utilización de aguas Cualquier acción
de Chile tendiente a la utilización de agua Mecanismo de Resolución y
consecuencias Se propone comisión pericial mixta y arbitraje internacional,
pero no se llevan a cabo. A pesar que Chile entrega
el territorio a Perú, continúan reclamaciones. Dos comisiones periciales
mixtas (1949 y 1960) con entrevistas de alto nivel. Sin
resultados positivos. La cuestión del Lauca
provoca la ruptura de relaciones diplomáticas en 1962. Pacto entre Chile y
Bolivia, julio de 2009. Preacuerdo
firmado. Bolivia puede disponer libremente del 50% del curso de agua
antes que cruce la frontera y puede dar autorizaciones para su aprovechamiento
a ambos lados de la frontera.* Chile paraliza los trabajos de canalización.
Río Lauca
Río Silala
CauquenaCosapilla
Fuente. Adaptación desde Faúndez (2007b).* La Tercera
(2009a). 18.5 Derechos deaprovechamiento compartidos con otros países
Según datos de la DGA, en 1999 la empresa española Endesa era poseedora del 81%
de los derechos de aprovechamiento no consuntivos del país y actualmente esta
empresa sería dueña del 96% en la región de Aysén, aunque se ha señalado que
dichos derechos han sido vendidos a una empresa italiana donde cerca del 30% de
su capital es estatal. Para el año 2002, el 83% de las empresas sanitarias del
país estaban controladas por consorcios transnacionales, quienes (en conjunto
con algunas otras empresas privadas nacionales) son poseedoras de más del 90%
de los derechos de aprovechamiento destinados al agua potable en Chile. Para el
caso de usos extractivos como la minería, la situación también es preocupante
en la zona norte del país, donde, por ejemplo, las comunas de Huara, Iquique,
Pica y Pozo Almonte (Región de Tarapacá) tienen el 60% de los derechos de
aprovechamiento en manos de las empresas transnacionales Noranda, BHP
Billington, Anglo American y Falconbridge, todas de capitales extranjeros. En
consecuencia, Chile no solo comparte cuencas hidrográficas con otros países,
sino que también comparte la gran mayoría de la propiedad del agua que corre
por sus ríos, que están en territorio chileno, con empresas extranjeras que
tienen la facultad legal de ocupar el recurso como estimen conveniente,
haciendo uso del derecho a la propiedad privada que Chile asegura en su
constitución. Esto ha sido posible dada la naturaleza
jurídica de los derechos de aprovechamiento de agua y a su libertad de
transacción.
30
UNIVERSIDAD DE CHILE FACULTAD DE CIENCIASAGRONÓMICAS DEPARTAMENTO DE CIENCIAS
AMBIENTALES Y RECURSOS NATURALES RENOVABLES
18.6 Metodología para la identificación de cuencas compartidas A partir de la
revisión bibliográfica anterior y de otras fuentes de información, se
identificaron cartográficamente algunas cuencas compartidas en Chile, en base a
la cartografía facilitada por la DGA, que ya incluía las cuencas que se
comparten entre las regiones de Arica y Parinacota, y de Atacama. La Tabla 6 resume las cuencas identificadas, las que se pueden ver con
más detalle en el álbum de planos que se adjunta al presente informe.
Tabla 6: Cuencas Compartidas entre Chile y países vecinos. Nombre cuenca
Altiplánicas Fronterizas Salar MichinchaR. Loa Fronterizas Salares
AtacamaSocompa Endorreicas entre Frontera y Vertiente del Pacifico Río Valdivia
Río Puelo Costeras entre R. Puelo y R. Yelcho Río Yelcho Río Palena y Costeras
Limite Décima Región Rió Aysén Río Baker Río Pascua Costeras entre Seno Andrew
y R. Hollemberg e islas al oriente Costeras e Islas entre R Hollemberg, Golfo Alte.
Laguna Blanca Vertiente del Atlántico Tierra del Fuego Región chilena Región de
Arica y Parinacota; Región de Tarapacá Región de Antofagasta Región de
Antofagasta Región de Atacama Región de La Araucanía ; Región de los Ríos
Región de los Lagos Región de los Lagos Región de los Lagos Región de los
Lagos; Región de Aysén del Gral. Ibáñez del
Campo Región de Aysén del
Gral. Ibáñez del
Campo Región de Aysén del
Gral. Ibáñez del
Campo Región de Aysén del
Gral. Ibáñez del Campo Región de Magallanes y Antártica Chilena Región de
Magallanes y Antártica Chilena Regiónde Magallanes y Antártica Chilena Región
de Magallanes y Antártica Chilena Superficie (Km2) 11368,65 2674,92 4055,36
15618,22 10244,18 3094,19 5765,81 4084,31 7731,97 11455,67 20944,98 7589,72 17828,96
20665,42 6831,78 42218,46
Fuente: Elaboración propia.
19 ACCESO AL AGUA EN CHILE
19.1 Conflictos por acceso al agua en cuencas piloto Los conflictos por acceso
al agua pueden darse: ï‚· Dentro de una misma actividad productiva, como en las cuencas del Limarí y del Copiapó
los usuarios agrícolas tienen conflictos entre ellos por la cantidad de agua
asignada y por la usurpación de agua. ï‚· Entre actividades productivas
diferentes, prácticamente en todas las cuencas pero con distintas magnitudes,
casos como los conflictos entre indígenas, agricultores y
31
ï‚·
ï‚·
mineras en la cuenca del Loa, el problema histórico de aguas entre los
agricultores y los generadores de hidroelectricidad en la cuenca del Maule, y
los conflictos entre indígenas, turismo e hidroeléctricas en el Biobío (caso
Colbún, problemas en el Salto del Laja). Otro ejemplo muy mediático en este caso se da en la cuenca del Baker, entre la
instalación de mega centrales hidroeléctricas y el objetivo de conservación y
turismo de la zona. Por problemas de cantidad de agua, como la puesta en marcha
del proyecto Alto Maipo, que genera inseguridad en los regantes de dicha cuenca,
o la sobreentrega de derechos en el Copiapó que desemboca en altísimos valores
de los derechos de aprovechamiento de aguas Porproblemas de calidad del agua,
como ocurre en el Lluta, donde la mala calidad natural de las aguas podría
empeorar al ponerse en marcha el proyecto minero peruano Minsur.
19.2 Acceso al agua de usos in situ en cuencas piloto Los usos in situ son: (1)
aquellos asociados al ser humano en actividades no consuntivas que generan
bienestar social, sociológico y estético, como son el turismo, deporte,
recreacional y de disfrute escénico, y (2) los asociados al uso ambiental o
ecológico, relacionados con la sustentabilidad de un determinado ecosistema.
Estos usos tienen en común el que no son reconocidos como usos legítimos
(legales) en el marco jurídico chileno, y por tanto, no poseen derechos de
aprovechamiento. Los principales problemas de usos in situ de las cuencas
piloto se dan por desprotección a humedales (Lluta, Copiapó, Biobío), por el
agotamiento físico del agua (río Copiapó, río Loa, algunos sectores en el
Limarí y el Maipo), por abastecimiento a comunidades indígenas (pueblos aymaras
y licanantay o atacameños en la cuenca del Loa), afectación a reservas
naturales (salares y geisers en el Loa, protección de la biodiversidad en
sitios prioritarios), amenazas al turismo y deporte acuático (zona alta del río
Maipo, río Baker, contemplación en Biobío, salto del Laja), amenazas a los
ecosistemas acuáticos y ribereños (Copiapó, Loa, Maipo, Biobío) 19.3 Elementos
fundamentales En general, en las cuencas piloto los conflictos por acceso al
agua se caracterizan por un nivel de inequidad social y ambiental que el modelo
actual de gestión del agua provoca según el mecanismo establecido para elacceso
al agua. Dado que prácticamente desde la cuenca del río Biobío hasta el extremo
norte no existe disponibilidad de derechos de aprovechamiento, el acceso al
agua se establece a través de mecanismos de mercado, donde el agua se transa en
función de su valor económico, creciente y relacionado a la escasez. Esto
limita las oportunidades en el acceso al agua de aquellos usos y usuarios de
menores capitales o ingresos, y de manera más aguda, de aquellos usos no
productivos que no son reconocidos formalmente como posibles
propietarios dentro de este sistema. Un segundo
elemento reconocido como
factor limitante en el acceso al agua es la disponibilidad de información a la
cual pueden acceder los diferentes usuarios, especialmente los usuarios de
niveles educacionales bajos (que sueñen ser comunidades indígenas y campesinos)
y que comúnmente se ubican en sectores rurales distantes de los centros de
transacción.
32
Así mismo, los usos in situ, si bien existen, muchas veces son difíciles de
identificar al no existir información formal que estudie sus dinámicas en las
cuencas. La información principal disponible proviene de la experiencia de
quienes viven y han trabajado en temas relacionados.
Es posible identificar que los usos in situ de las diferentes cuencas piloto
tienen diversos conflictos para acceder al agua, especialmente aquellos
relacionados con las funciones ecológicas de los ecosistemas, donde en muchos
casos no existe un caudal mínimo de reserva que
lopermita.
20 VALORACIÓN ECONÓMICA DE POLÍTICAS RELACIONADAS CON EL AGUA
La valoración del
agua en las decisiones que se toman sobre su uso, permite observar su
contribución económica y determinar si la gente acepta inversiones asociadas al
agua y si está dispuesta a pagar por los beneficios obtenidos. La valoración
económica del
agua ayuda a evaluar distintas alternativas de instrumentos y políticas
públicas. El valor económico del agua se compone de valor de
uso directo y valor de uso indirecto. El primero puede ser consuntivo o no
consuntivo, y el valor de uso indirecto es el valor
que la sociedad le da al recurso por su función, por ejemplo, el valor del agua por su capacidad de depuración o como sostenedor de
ecosistemas acuáticos. Existen tres factores que afectan la
valoración y provisión de los bienes y servicios que proporcionan el agua y las
cuencas hidrográficas, son las fallas de mercado, las fallas de política y las
fallas institucionales. 20.1 Instrumentos económicos El uso de
instrumentos económicos es útil en la Gestión Integrada de Recursos Hídricos;
procuran incorporar los cambios de comportamiento por la vía de modificar el
balance de costos y beneficios en el proceso de intercambio y uso de insumos,
bienes y servicios ambientales, pueden generar recursos para financiar el
manejo de cuencas y el pago por servicios ambientales aguas arriba, generar
recursos para financiar acciones de prevención y mitigación de la contaminación
del agua, y sirven para alentar al uso eficiente del agua y estimular la
producción más limpia. Comúnmente, en Chile son usados los instrumentos
de“comando y control”, pero estos se consideran deficientes en lograr los
objetivo ambientales al menor costo posible, a diferencia de los instrumentos
económicos, los que requieren de un marco institucional sólido y acorde a
dichos instrumentos y sus metas. Es común que los servicios
públicos de los países en desarrollo, encargados de formular e implementar
políticas ambientales, carezcan de los recursos financieros y el personal
idóneo para implementar una estrategia de instrumentos económicos. En
general, los países que han tenido más éxito en la implementación de mecanismos
de mercado como parte de su estrategia ambiental, son los que tienen un mayor
grado de desarrollo institucional, y el uso de estos instrumentos ha resultado
complementario a las políticas tradicionales, pero no debe esperarse que los
instrumentos de mercado suplanten la fijación de estándares y otros contrales.
Mientras las regulaciones “comando y control” ordenan a los agentes económicos
a controlar ciertas actividades, los instrumentos económicos utilizan señales
del mercado para influir en las decisiones, para que éstas sean consistentes
con los objetivos ambientales que se plantean para el país.
33
20.2 Caracterización y valoración de bienes proporcionados por cuencas
hidrográficas
y
servicios
intangibles
Se refiere a la valoración de los usos que no están incorporados en la
legislación actual y por tanto, no poseen derechos de aprovechamiento, como los
usos ecológicos,ambientales, turismo, usos
ancestrales, y otros usos no tradicionales. En Chile existe un
sinnúmero de servicios que no son transados en mercados convencionales, y bajo
esa lógica, se incorporan con valor “cero” en los procesos de toma de
decisiones. Para resolver este
problema, en primer lugar es necesario identificar los servicios ambientales
intangibles y sus valores económicos. En el extenso de este
estudio se proponen algunos lineamientos para estas acciones, al igual que
métodos para valorar la mejoría en la calidad del agua para distintos servicios
ambientales relacionados con el agua. 20.3 Método para el análisis de los
costos y beneficios de una política integral de los recursos hídricos. Las
políticas públicas que se proponen pueden ser evaluadas desde una perspectiva
económica, y para ello se propone la metodología de “Análisis de Costo
Beneficio” (ACB), donde se comparan los beneficios y costos asociados a instrumentos y políticas en particular para analizar la
eficiencia de aplicarla o no aplicarla, y permite comparar entre distintas
alternativas de políticas. Cuando no es posible o no es factible encarar un
análisis costo beneficio, puede optarse por una estrategia de análisis que
minimice las pérdidas asociadas al daño ambiental a menos que el costo
ambiental de la misma sea excesivamente alto, perspectiva que es conocida como
“Estándares Mínimos de Seguridad” (safe mínimum standards), en cuyo caso se
aplica una variante del ACB, el enfoque “Costo Eficiencia”, aunque ésta última
no evalúa si los beneficios esperados justifican los costos en los que debe
incurrirse. 20.4 Análisis CostoBeneficio aplicado a la gestión de recursos
hídricos Para aplicar el análisis de costo beneficio a la gestión del agua es
necesario considerar las actividades: (1) identificar y evaluar la información
disponible, e integrar los datos provenientes de distintas fuentes, (2)
identificar las particularidades del uso del agua en cada cuenca donde se
aplicará el análisis costo beneficio, (3) identificar y estudiar los
principales factores determinantes de la demanda de servicios de agua, (4)
diseñar indicadores que permitan comparar entre distintas cuencas, y que sean
capaces de identificar prioridades de actuación, y (5) elaborar un escenario de
evolución en función de las proyecciones esperadas a partir de la planificación
sectorial.
34
CAPÍTULO 4: PROPUESTAS PARA AVANZAR EN LA GIRH EN CHILE
21 IMAGEN DEL ESTADO DE LOS RECURSOS HÍDRICOS EN CHILE
La investigación ha permitido obtener una visión general y sistémica de la
manera en que el agua es asignada, administrada y utilizada en Chile (por
instituciones, organizaciones y personas), que se presenta a continuación. 21.1
El agotamiento del
agua La mayoría de las cuencas presentan situaciones de agotamiento físico y
legal, dado que las demandas actuales son mayores a la oferta de agua de dichas
unidades, especialmente en la zona centro norte del país. Las cuencas de los ríos Biobío y
Baker, en cambio, cuentan con ventajas climáticas que les otorgan una mayor
oferta natural de agua, no obstante, no deja de serpreocupante que las
estimaciones de demanda futura son crecientes para todos los usos del agua,
agravándose la situación de escasez actual, más aún considerando factores como
el cambio climático, situación en la que se acentuarían y extenderían las
condiciones de aridez en el país. Frente a este
escenario, el uso de tecnologías no convencionales de obtención de agua, como la regeneración, reutilización y desalación de aguas
se vislumbran como
alternativas probables, aunque poseen grandes costos asociados y altos niveles
de consumo de energía. Por otra parte, el mecanismo de determinación de
disponibilidad de agua usado hasta hace poco, y la obligación legal de la
institucionalidad de entregar todos los derechos de aprovechamiento
disponibles, han influido los problemas de sobre
entrega de derechos de aprovechamiento. El perfeccionamiento de este mecanismo y el fortalecimiento de las atribuciones
estatales permitirían ajustar la demanda comprometida a través de los derechos
de aprovechamiento asignados con la disponibilidad real de agua. 21.2 La
degradación del agua
Todas las cuencas estudiadas presentan problemas de calidad del agua de distintas magnitudes y orígenes.
Se observa una mejoría del tratamiento de aguas servidas
en zonas urbanas, aunque esta situación no se replica en las áreas rurales. La
contaminación química proviene especialmente de las industrias y la actividad
minera, y los problemas de la contaminación difusa se atribuyen especialmente a actividad agropecuaria, afectando especialmente a las
aguas subterráneas y de muy difícil determinación. 21.3 Conflictos por acceso
al agua Losconflictos del agua se producen especialmente por la situación de
escasez del
recurso. La mayoría del
agua del país ya ha sido otorgada y sólo se
pueden obtener derechos de aprovechamiento en el mercado, a precios
inaccesibles para la mayoría de los usuarios del
agua, situación que también encarece el acceso al agua potable y la
predominancia de los usos más productivos y rentables del agua. Esta predominancia, sumada a la
rigidez de los derechos de aprovechamiento ha ido en desmedro de los usos
35
in situ del agua,
amenazando la capacidad de las cuencas para mantener ecosistemas naturales, la
actividad turística y otras actividades no tradicionales del agua. El marco
institucional y legal actual no permite interferir en las dinámicas de mercado,
y el Estado no puede intervenir en situaciones de interés nacional. Todo lo anterior desemboca en una situación de inequidad.
22 LA GESTIÓN ACTUAL DE LOS RECURSOS HÍDRICOS EN CHILE
La gestión del agua
en Chile
es un sistema complejo que involucra a una gran cantidad de actores y usos,
cuyo funcionamiento no siempre es previsible. La administración del agua recae
en los propietarios de derechos de aprovechamiento agrupados en Organizaciones
de Usuarios del Agua (OUAs); la gestión no se realiza a nivel de cuenca,
segmentando los tramos de los cursos superficiales, separa la gestión de aguas
subterráneas y superficiales, y separa la gestión de la calidad y la cantidad
del agua. Las OUAs no consideran loa usuarios que noposeen derechos de
aprovechamiento, como
los usos ecológicos, ambientales y otros usos no tradicionales. La
administración de aguas subterráneas se realiza principalmente de forma
individual, siendo las organizaciones de agua subterráneas muy pocas y débiles,
y tampoco consideran los usos no tradicionales. La reasignación de las aguas se
rige por lo dispuesto en el Código de Aguas de 1981, a través de mecanismos de
mercado. Los derechos de aprovechamiento son rígidos, por tanto no consideran
la variabilidad natural de las cuencas ni la variabilidad en la disponibilidad
del agua, esto dado que el método de evaluación de disponibilidad de agua de la
DGA considera el comportamiento normal de los ciclos hidrológicos en las
cuencas, lo que ha generado en algunas cuencas, que la cantidad de derechos de
aprovechamiento supere a la oferta hídrica natural del cuerpo en cuestión, y
que no considere la dependencia de este cuerpo respecto del equilibrio del agua
en la cuenca en su conjunto. Los derechos de aprovechamiento fueron entregados
bajo una lógica agrícola de baja eficiencia de uso del agua, que permitía la
recarga natural del sistema hídrico por los retornos que se producían luego del
riego, sin embargo, la tecnificación de la agricultura y el desplazamiento de
los derechos de aprovechamiento a usos más rentables y eficientes ha modificado
los flujos de retorno, afectando la disponibilidad de agua en las zonas más
bajas de las cuencas, el mantenimiento de usos ecológicos y agudizando los
conflictos por el acceso al agua. Los derechos de aprovechamiento, en gran
parte del
país no se encuentranregularizados, es decir, no están inscritos en el
Conservador de Bienes Raíces correspondiente, lo que implica que en la mayoría
de las cuencas, las OUAs administran el agua entre quienes han sido sus
usuarios históricos, algunos con derechos formales y otros sin regularizar. En este escenario el poder ejecutivo tiene funciones
específicas y atribuciones restringidas en el control de la gestión que
realizan los privados. El poder judicial cumple una función
clave en la resolución de conflictos, ya que es la única vía por medio de la
cual se resuelve legalmente cualquier situación que enfrente a privados, o a
privados y el sector público. El poder legislativo tiene funciones en la
generación y modificación de normas y leyes que
definen el funcionamiento del
sistema.
36
22.1 La legislación y la institucionalidad pública Si bien el Estado no tiene un rol preponderante en la administración del
agua, tiene la responsabilidad de regular las instituciones públicas y de
impulsar la legislación que da el marco legal para la administración del agua. El Código de
Aguas de 1981 reduce la función del Estado, y la DGA
se mantiene como
el organismo con mayores competencias sobre el recurso hídrico. La modificación
concretada al Código de Aguas el año 2005 incorpora el concepto de caudal
ecológico mínimo, y el pago de patentes por no uso de las aguas otorgadas. La
normativa, que conecta a la DGA con otras instituciones, consiste en una
variedad de normas y reglamentos que generandispersión
de la información y de las responsabilidades sobre el recurso hídrico. La
institucionalidad del
agua es burocrática y presenta barreas a iniciativas de modernización de la
gestión tales como
las modificaciones legales y la implementación de mecanismos de gestión más
integrados.
23 PROPUESTA
AMBIENTAL
DE
POLÍTICA
DE
CARÁCTER
ECONÓMICO,
SOCIAL
Y
Tomando en cuenta el modelo de gestión actual de los recursos hídricos en Chile
y los problemas identificados en las ocho cuencas piloto, se desarrolla una
propuesta para comenzar el camino hacia acciones que tiendan a la gestión
integrada del agua. Las propuestas contenidas en esta sección fueron validadas
por un panel de expertos, y siguen el enfoque de GIRH planteado por la Global
Water Partnership, que se desarrolla en profundidad en el escrito en el
capítulo de la Gestión Integrada de Recursos Hídricos, basado en la integración
en distintos niveles. Se desarrolla una estrategia basada en principios
rectores con cuatro objetivos que apuntan al logro de la gestión integrada en
las dimensiones de la GIRH (social, económica, ambiental e institucional). Se
proponen estrategias que apuntan a cada una de las dimensiones de la GIRH, y en
cada una de ellas se describen líneas de acción a
corto, mediano y largo plazo, donde se han descrito los objetivos a los que
apuntan estas líneas de acción y los organismos competentes para
desarrollarlas. El siguiente esquema (Figura 1) muestra la
gestión actual de los recursos hídricos. En él se
señalan las áreas donde se espera que las líneas de acción propuestas ayuden a
mitigarlos problemas detectados.
37
Figura 1: Puntos de intervención de las Líneas de acción en la gestión actual
de los recursos hídricos.
Fuente: Elaboración propia.
24 PROPUESTA
PARTICIPATIVA
DE
RESOLUCIÓN
DE
CONFLICTOS
EN
TORNO AL AGUA
Este capítulo toma los conflictos descritos en el estudio, intentando
tipificarlos y explicar los elementos que inciden en su desarrollo. Identificar los escenarios de conflictos y sus razones permite,
desde esta realidad, realizar propuestas para la resolución de conflictos.
Las propuestas se construyen a partir de ideas emanadas de los propios
involucrados en los conflictos, entrevistados en el marco de este proyecto, y
pueden resumirse en los siguientes puntos: ï‚· ï‚· ï‚· Negociación previa en
instancias de participación que involucren a los diferentes usuarios del agua,
idealmente en instancias a nivel de cuenca como las Mesas del Agua u otras
similares. Subsidio en la compra de derechos de aprovechamiento,
para usuarios de bajos recursos que necesitan derechos de aprovechamiento para
su subsistencia y desarrollo productivo, y para ser asignados a usuarios in
situ. Medición y fiscalización, se propone que ambas labores se
incorporen a las de quienes administran la cantidad del agua, como una forma de
integrar los aspectos cuantitativos y cualitativos de la calidad del agua y
hacer más eficientes las labores de fiscalización.
38
UNIVERSIDAD DE CHILE FACULTAD DE CIENCIAS AGRONÓMICAS DEPARTAMENTO DECIENCIAS
AMBIENTALES Y RECURSOS NATURALES RENOVABLES
ï‚·
ï‚·
Fortalecimiento organizacional. Es clave para la implementación de las
actividades y medidas antes planteadas. Se propone la creación y
fortalecimiento de las organizaciones, cambios en los esquemas de toma de
decisiones, capacitación y apoyo para un mejor manejo
sobre temas que requieren de mayor profesionalización entre los administradores
del agua.
Mediación judicial asistida, como un sistema previo y
alternativo a los tribunales de justicia. Es necesaria la creación de un organismo de mediación profesionalmente capacitado, con
adecuada formación en temas de agua, y que tenga atribuciones suficientes para
que los acuerdos logrados por las partes sean judicialmente obligatorios.
25 PROPUESTAS DEL AGUA
TECNOLÓGICA
DE DESARROLLO DE INSTRUMENTOS DE USO EFICIENTE INCENTIVOS A LA INNOVACIÓN Y
TRANSFERENCIA
Los instrumentos e incentivos que se proponen en este capítulo están
directamente relacionados con las líneas de acción orientadas a la gestión
integrada del
agua. Dentro de las propuestas que se realizan se encuentran tanto acciones
específicas como
ideas generales. Todas éstas se resumen a continuación: ï‚· Programa de Mesas
del Agua (PMA). Se propone crear este programa que
busca apoyarse en las ventajas de una administración del
agua a nivel de cuenca
en poder de los usuarios. No se trata de tomar las Mesas del Agua como existen actualmente, sino de
aprovechar la base de su formación, modificando algunas de sus características
actuales y fortaleciendo ciertos aspectos que les permitan tomar decisiones
reales en cuantoa la administración del
agua a nivel de cuencas. Se espera que contribuyan a la estabilidad del
recurso, mayor seguridad y calidad de los servicios ambientales asociados al agua,
a dinamizar la actividad productiva en forma sustentable y a la resolución de
conflictos entre usuarios Gestión Ambiental de Cuencas. Se propone la creación
de Planes de Recuperación de Cuencas Hidrográficas y los Planes de Prevención
de Cuencas Hidrográficas, en la misma línea que actúan los actuales planes
referentes al aire de distintas ciudades del país. Estos instrumentos de
gestión estarán bajo la administración de la CONAMA en coordinación con la DGA,
involucra la elaboración de estudios técnicos y científicos y el sometimiento a
distintas instancias de consulta. Instrumentos para el uso
eficiente en el sector doméstico. Se considera que un aumento en las tarifas
del agua cumple con penalizar un consumo suntuario del agua, y con el objetivo
de desincentivar el consumo excesivo e irresponsable de agua en sectores de
poca escasez, se propone un aumento gradual pero más drástico de las tarifas de
consumo de agua potable, a medida que se consumen mayores cantidades en
relación a un rango de consumo básico por persona. Esto no afectaría a usuarios
de baja capacidad de pago, pues se apunta a disminuir el consumo en los
sectores socioeconómicos altos, donde el sobre consumo de agua se manifiesta durante todo el año. Definición de un
sello de eficiencia hídrica. Se propone la instauración de un
sistema que permita a los consumidores seleccionar aquellos artefactos que son
más eficientes en el uso de agua de aquellosque no lo son, así como de aquellos bienes que utilizan menos
cantidad de agua en su elaboración. Dado que estos elementos eficientes suelen
ser de costos mayores a los tradicionales, se propone una disminución en los
impuestos arancelarios de los artefactos eficientes de modo que
39
ï‚·
ï‚·
ï‚·
ï‚·
ï‚·
ï‚·
ï‚·
puedan competir con los artefactos tradicionales en el mercado, esperando que
en el mediano plazo, provoque una disminución en el consumo de agua de los
habitantes, y así, de las tarifas que pagan por ello. También se propone que el
Estado pague un bono canjeable en artefactos
eficientes para los sectores de menores ingresos. El sello de eficiencia
hídrica no sólo puede aplicarse a artefactos, sino
también a nuevas viviendas y construcciones en general. El
sello debe implementarse de forma legal, de modo de estandarizar el sistema.
Instrumentos para el uso eficiente en el sector
agrícola. Dado que el uso tradicional agrícola del agua es altamente ineficiente, se producen
importantes caudales de retorno al sistema hídrico, lo cual es benéfico para la
cuenca, los
usuarios in situ y los usuarios aguas abajo, pero no es favorable para los
agricultores de subsistencia y los no tecnificados. Se propone un subsidio a la implementación de riego tecnificado, que como retribución del
usuario implique la devolución de un porcentaje de los derechos de
aprovechamiento que no utiliza, con el fin de asignarlos a caudal ecológico. En
el ámbito de aguas subterráneas,se propone un subsidio
para la implementación de medidores de extracción de aguas subterráneas, de
modo de preparar a los usuarios que tengan menos recursos para adquirir estas
tecnologías, ante un cambio legal orientado a establecer la obligatoriedad de
la medición en la extracción de agua desde pozos, ayudando a su vez, a que los
procesos de fiscalización y medición del recurso sea más eficientes y
transparentes. Pago por servicios ambientales. Para implementar este sistema es
necesario identificar el tipo de servicio ambiental a valorar y los
consumidores directos e indirectos de dicho servicio, con el fin de aplicar las
tarifas correspondientes. Algunos de los servicios ambientales por los cuales
es factible instaurar este sistema son: la recarga de
acuíferos, los costos ambientales por descarga de residuos tóxicos en la
minería, y el incentivo a inversiones destinadas a mejoras ambientales. Desalación de agua de mar. La desalación es la mejor
alternativa actual para el abastecimiento de las demandas crecientes de agua en
zonas de alta escasez. Se vislumbra como favorable el
alto número de proyectos mineros que estarían instalándose en estas zonas. Se plantea que las desaladoras abastecerían el consumo de la
población, mientras que las mineras, el de agua subterránea. Las
mineras, responsables de la mayor demanda de agua, y siendo una actividad
preponderante en la economía nacional, deben pagar la diferencia entre la nueva
y la antigua tarifa del agua potable, obtenida a través de
desalación. Reutilización del agua. Se propone que las
aguas servidas adecuadamente tratadas sean
utilizadaspara el riego de jardines urbanos, liberando al agua potable del este
uso que se les da actualmente. Los ahorros tarifarios que
implicaría el reemplazo de agua potable por aguas servidas tratadas son tales
que hacen viable esta alternativa desde el punto de vista ambiental, económico
y técnico. Otra propuesta es la reutilización de agua en los hogares,
incentivando la importación de tecnologías que permiten la reutilización de
aguas de aseo (como la
ducha personal) hacia usos no reutilizables (como la descarga de los inodoros). Estas tecnologías pueden acogerse al programa de sellos de
eficiencia hídrica, mencionados anteriormente.
40
26 PROPUESTAS PARA UNA POLÍTICA DE LARGO PLAZO SOBRE
DEL AGUA
LA GESTIÓN
Para finalizar, se realizan propuestas que tiendan a una política de largo
plazo que apunte a la gestión integrada del
agua como se
propone en la definición de GIRH. El modelo actual no fue ideado para
incorporar en su estructura los aspectos ambientales a los cuales está ligada
el agua, dado que no era un elemento relevante para el
desarrollo del
país cuando fue creado. Integrar a la visión actual de los recursos hídricos
las dimensiones social, ambiental y económica, para proyectar un enfoque de
desarrollo sustentable, requiere de una estrategia nacional de largo plazo.
26.1 Principios y conceptos centrales El principio central de una estrategia de
gestión integrada de recursos hídricos es la integración en distintos niveles y
fases, tales como:
ï‚·Integración de objetivos ambientales. ï‚· Integración de todos los recursos
hídricos presentes en una cuenca
hidrográfica, ï‚· Integración de todos los usos del agua, funciones y servicios. ï‚·
Integración entre los intereses de usuarios aguas-arriba y aguas-abajo, usando
la cuenca y la
subcuenca como
unidades de gestión. ï‚· Integración de todos los interesados en la planificación
y la toma de decisiones en cada cuenca. ï‚· Marco
jurídico e institucional alineado con los principios y objetivos de la GIRH.
ï‚· Integración de todos los aspectos de gestión de las aguas en la cuenca,
en cuanto a cantidad, calidad y variabilidad. ï‚· Integrar los objetivos
sociales, económicos y ambientales e incorporar el valor ambiental del
servicio que entrega el agua. 26.2 Objetivos de una propuesta a largo plazo Los
objetivos de esta política apuntan a generar cambios y transformaciones de
fondo respecto de la actual gestión de recursos hídricos, y que por tanto,
requieren de reformas legales de la actual legislación. Resumidamente, se
propone: 1. Priorizar las funciones naturales que el agua cumple dentro de una cuenca,
por sobre sus funciones económicas, dado la dependencia de éstas a las
primeras. 2. Reconocer las diferencias propias del país en cuanto
a comportamiento y disponibilidad de las aguas. 3. Incentivar el uso eficiente y sustentable del agua por parte de todos quienes la
utilizan. 4. Implementar una institucionalidad local a nivel de cuenca, que integre a todos los
involucrados, usuarios y no usuarios del
agua en las decisiones que se tomen en torno a ella. 5. Priorizar el uso del agua en cada cuenca, enfunción de la
vocación que los propios interesados definan. 6. Reconocer formalmente aquellos
usos económicamente no productivos y garantizar su acceso al agua. 7. Asegurar
el acceso al agua para las necesidades básicas de toda la población. 8.
Garantizar la seguridad nacional de la propiedad del agua y su
adecuada gestión transfronteriza.
41
26.3 Estrategia de acción La consecución de los objetivos planteados requiere
de una estrategia que abarque as diferentes dimensiones involucradas en la
GIRH, a la vez que sea validada y sustentada por la población, de manera de
favorecer su aplicabilidad. Debe considerar: la coordinación intersectorial
para la gestión del agua (a nivel central y a nivel local), el involucramiento
de la sociedad civil, el fortalecimiento productivo sustentable, la
planificación estratégica en función de la vocación de la cuenca, y la
información territorial para la toma de decisiones.
Conclusiones
A través de la amplia revisión que se presenta en este
estudio, ha sido posible generar una visión general del
estado del recurso hídrico en Chile, en
términos de su disponibilidad y de la situación ambiental. Por una parte, la
disponibilidad del agua es insuficiente para satisfacer las demandas actuales
de los diferentes usuarios en todas las cuencas pilotos de este estudio,
excepto en los ríos Biobío y Baker, que cuentan con ventajas climáticas de
precipitación y temperatura que les otorgan una oferta natural de agua mayor,
respecto del resto de lascuencas. A pesar de que esta realidad no causa mayores
sorpresas y confirma una aseveración hecha por diversos especialistas y
autoridades, no deja de ser preocupante, ya que de acuerdo a las estimaciones
de demanda futura creciente en todos los sectores demandantes, esta situación
se verá agravada, más aun considerando factores como el cambio climático, que
amenaza con acentuar y extender las condiciones de aridez a un mayor territorio
del país. Frente a este escenario, aparece como alternativas
importantes el desarrollo de nuevas tecnologías que permitan incorporar nuevas
fuentes de agua a la oferta. Para esto, la utilización de recursos no
convencionales como la regeneración y reutilización de aguas y la desalación se
vislumbran como alternativas que pueden contribuir a estos fines, ya que
permiten optimizar la utilización de recursos hídricos que han sido desechados
o bien de aguas saladas o salobres, que no cumplen con los estándares para la
mayoría de las necesidades hídricas humanas (básicas y productivas). El gran
obstáculo para la masificación de estas tecnologías, sin embargo, es el costo
de inversión y mantención, agregando a ello los altos niveles de consumo de
energía que implican, lo que de una u otra manera recae en los usuarios,
quienes no necesariamente están dispuestos a pagarlos. Por otra parte, en la
metodología que actualmente se utiliza para la determinación técnica de la
disponibilidad de agua, existen aspectos que son perfectibles y que ayudarían a
mejorar los procedimientos utilizados de manera oficial para definir las
cantidades de agua que ofrece un sistema hídrico.Así se podría reducir la
brecha que existe entre la disponibilidad real de agua y la demanda
comprometida en la asignación de derechos de aprovechamiento. En general en
todas las cuencas, con excepción del Baker, se hace mención a casos en que las
extracciones de agua son mayores a la disponibilidad de agua en la fuente y/o
presentando momentos en el año en que los cauces se secan, esto ocurre incluso
en zonas del sur de Chile, como la sub cuenca del río Laja (cuenca del río
Biobío); sin
42
embargo, esta situación de agotamiento físico de los cuerpos de agua se ve
acentuada en el norte del país, donde se presentan los casos más extremos, como
la cuenca del río Copiapó, donde esta investigación da cuenta de que la demanda
de agua superficial y subterránea es mucho mayor a la oferta. Así, la situación
de los recursos hídricos en Chile muestra un escenario actual en que el
agotamiento de las aguas, la contaminación y los conflictos son parte de la
realidad, o que, según las proyecciones de aumento de la demanda y del cambio
climático, debiera agudizarse en el futuro de no presentarse un giro en la
forma en que se gestionan estos recursos. En este
sentido, las propuestas generadas en este proyecto han sido planteadas desde la
perspectiva de la Gestión Integrada de los Recursos Hídricos como modelo de gestión objetivo. En este marco, por un lado se ha generado un Política de
recursos hídricos y una Estrategia de largo plazo. La primera está enfocada a
las cuatrodimensiones propias de la gestión del agua: ambiental, social, económica e
institucional, que han sido abordadas a través de sesenta líneas de acción
generales, de éstas, algunas se ha profundizado por medio del desarrollo de propuestas de resolución
de conflictos y en la generación de instrumentos orientados al uso eficiente de
los recursos hídricos. Todas estas propuestas debieran ser
analizadas en profundidad, de manera interdisciplinaria y participativa por
parte de los involucrados en la implementación de éstas para evaluar su
factibilidad. Las propuestas planteadas en esta política tienen por
propósito intervenir en aquellos aspectos del modelo actual de gestión del agua
que son considerados discordantes con la GIRH, y que hemos considerado pueden
enfrentarse sin la necesidad de modificaciones legales estructurales y, por lo
tanto, no representan los cambios profundos que la gestión actual requiere.
Así, para propender a una gestión de las aguas como la propuesta en la GIRH, se hace necesario
una modificación estructural de cómo se realiza
la gestión del
agua en la actualidad en nuestro país. Para ello hemos desarrollado una
propuesta de Estrategia de largo plazo que recoge los elementos centrales a
considerar y reformular para la elaboración de una nueva política que aborde la
gestión del agua de manera sistémica, a nivel de cuenca, que reconozca la
dependencia de las actividades productivas del adecuado funcionamiento
ambiental del sistema y de manera indivisible de los requerimientos humanos no
productivos; todo esto en un escenario cambiante.
43
