LA TUTELA JURIDICA DEL MEDIO AMBIENTE
JORNADA DE REFLEXIÓN DE DERECHO AMBIENTAL
Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales - Instituto de Derecho Internacional y Derecho de la Integración - Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales (filial Córdoba) - Instituto Argentino-Chileno de Cultura (Córdoba, agosto 29 de 2007)
Los organismos interjurisdiccionales de cuenca y el nuevo orden jurídico ambiental: Cuenca Del Salí-Dulce y Matanza Riachuelo
Mg. Cristina del Campo
Introducción
La gestión de cuencas interjurisdiccionales mediante organismos de cuenca se presenta como un verdadero desafío para la gestión, principalmente por enfrentarse en nuestro país ante un sistema de Estado, donde lo “federal” importa la existencia de diferentes niveles de poder, donde Nación, Provincia y Municipio se despliegan en un mismo territorio con diferentes atribuciones, dominios y jurisdicciones. El sistema federal de Estado necesariamente se contrapone a la gestión de cuencas, habida cuenta que propone una nueva división, que si bien es basicamente administrativa y con funciones y atribuciones concretas, los espectros de política no les facilitan emerger como verdaderas herramientas de gestión de aguas compartidas.

La cuenca hídrica ha venido siendo reconocida como la unidad de gestión promovida y plasmada en acuerdos internacionales desde foros y conferencias internacionales. Lo que incluso ha sido recepcionado en nuestro ordenamiento interno. Siendo en la misma Constitución Nacional(CN) donde se reconoce a las provincias la facultad de acordar mediante la constitución de tratados interjurisdiccionales para fines específicos, como por ejemplo en materia de gestión de aguas interjurisdiccionales.
La creación de este tipo de organismos no es algo nuevo en nuestro país. Así se han venido constituyendo una serie de organismos, entes, comités de cuencas interjurisdiccionales internos que desde diferentes grados y niveles de autonomía se han desenvuelto en los últimas décadas, centrandose sus objetivos basicamente en el manejo del agua (tanto de la escasez como del exceso) en algunos casos con objetivos eminentemente recursistas (energéticos, riego, manejo de aguas de presas, etc.) y en los menos con objetivos ambientales. Entre los organismos de cuenca interjurisdiccionales podemos citar la COREBE, COIRCO; AIC; por nombrar algunos de los mas representativos en nuestro país(1).
La aparición del nuevo orden jurídico institucional ambiental con la reforma constitucional del 94 trajo aparejado un cambio en lo que respecta a la constitución de este tipo de organismos y un desafío institucional en materia de coordinación no solo interjurisdiccional sino interinstitucional.
El nuevo orden jurídico ambiental ha venido a trastocar las bases mismas de lo relacionado con las aguas. Los recursos hídricos, son subsumidos a la tutela del agua, como elemento ambiental. EL agua ha pasado de un nivel de tutela a otro que involucra valores superiores, que obliga a los gestores de aguas a readaptar su gestión a la norma, en el marco de unaregulación desactualizada en relación al nuevo marco jurídico institucional y en su gran mayoría con poco desarrollo de la normativa relacionada con aguas y ambiente
“Lo ambiental” viene a teñir la concepción de aguas recursista y los fines mismos de estos organismos. Ya no solo es materia de los afianzados organismos de agua provinciales y nacionales (y referidos a usos específicos como de energía, riego, obras públicas) sino que ahora las cuestiones relacionadas con las aguas pasan a ser materia también del ambito ambiental. Con lo que la constitución de los organismos interjurisdiccionales de cuencas ya no solo se referira a gestión de aguas desde aspectos tradicionales referidos a los usos y defensas contra los efectos nocivos de las aguas sino que deben ser readecuados –como lo han venido siendo los ya constituidos- a los fines y objetivos ambientales; sumandose a la concertación de políticas hídricas, la concertación en materia ambiental. Lo que no es poco al momento de establecerse prioridades de desarrollo, o de ambiente, conforme sea la región de que se trate.
Tal es el caso de dos de los últimos organismos de cuencas que nacidos desde problematicas hídrico-ambientales con sus particularidades específicas se presentan con caracteres de constitución y de funcionamiento diferentes en un marco constitucional que nos obliga a replantearnos la concepción de lo federal en la constitución y funcionamiento de este tipo de organismos(2).
La constitución de organismos de cuenca y lo federal
Las cuencas hídricas como unidad de gestión se enfrentanen nuestro país a una realidad conformada por nuestro sistema de estado y de gobierno, donde la gestión de lo que se considera un sistema interrelacionado y complejo, se encuentra fraccionado por divisiones políticas que encuentran su justificación en nuestros orígenes como Nación. Las provincias como entes preexistentes a ésta son quienes delegan al momento de constituirse una serie de competencias, reservandose otras y quedando algunas como concurrentes entre los diferentes niveles de poder.
Es recién a partir de la reforma constitucional del 94 que queda explicitado –a nivel constitucional- el dominio de los recursos naturales como correspondiente a las provincias. Dominio que va acompañado de la competencia legislativa para regular la materia(3), (con las excepciones constitucionales).
Artìculo124 (…) Corresponde a las provincias el dominio originario de los recursos naturales existentes en su territorio.
Dominio y legislaciones propias sobre los recursos hídricos conllevan a una situación compleja al momento de abordar la gestión de la cuenca como unidad. Para dicha gestión, de las aguas interjurisdiccionales -y a partir de lo prescripto por la Constitución Nacional (CN)-, las provincias pueden gestionar tratados parciales (arts. 107, 125 CN); los que permiten a las provincias ampliar el plexo de derechos, con los que en definitiva debe tenderse al bien común y al bienestar general:
Artículo 125.- Las provincias pueden celebrar tratados parciales para fines de administración de justicia, de intereses económicos y trabajos de utilidadcomún, con conocimiento del Congreso Federal.
Con lo que a los fines de la relación interjurisdiccional, las provincias, en el marco de sus competencias cuentan –entre otras- con la herramienta específica de los tratados interprovinciales. Para nacer, dichos organismos requieren de la previa concertación interprovincial a través de lo que presupone el acercamiento previo de las gestiones provinciales involucradas, a los fines de coordinar su accionar sobre las aguas que comparten. Las provincias negociaran conforme a sus intereses, necesidades, etc., los términos del tratado, (y de la gestión en común que abarcan por ej. la distribución de cupos de agua y acuerdos sobre aspectos específicos de gestión, como redes hidrometeorológicas, estudios sobre temas determinados, obras conjuntas, etc.). Es en este marco que el Estado nacional puede proponer o facilitar a las provincias la conformación de entidades de cuenca, y brindar apoyo para su creación y mejor funcionamiento, si bien seran éstas las que acuerden sobre lo que les es propio.
A su vez, el Estado nacional y las provincias pueden concertar acuerdos, y en ninguno de los casos éstos podran alterar, modificar, o transferir competencias entre sí
“El reparto competencial no puede ser objeto de convenios entre la federación y las provincias, lo que puede ser objeto se ellos es la mejora o ampliación de derechos 4).
La facultad de acordar por parte del las provincias y en consecuencia de acordar la gestión conjunta, cada una en el marco de sus competencias, de las aguas de una misma cuenca, sesuma a la necesidad de que todo tratado interprovincial deba tener aprobación del Congreso de la Nación. De allí la necesidad de su elevación tanto a las legislaturas provinciales como al Congreso de la Nación
“hemos considerado siempre, todo tratado interprovincial requiere de aprobación del congreso federal”(5).
Tal concertación sera por lo tanto sobre la constitución misma del organismo como asimismo sobre la reglamentación de lo que se ha acordado para esa cuenca y el acuerdo particular (Estatuto) o convenio interjurisdiccional que debera plasmarse en una ley, si se desea crear una persona de derecho público(6).
La instancia de un ambito de concertación del accionar en la cuenca, como base de comunicación, intercambio de datos y de información en general, es la adecuada para una gestión concertada de las cuencas. Mas alla de ser la oportunidad a partir de la cual las provincias puedan debatir sobre diversos aspectos que involucran aspectos potencialmente conflictivos de la gestión de aguas, como por ejemplo el aprovechamiento, los usos competitivos, la contaminación, etc. De allí que se presenta como inevitable que sean las provincias titulares del dominio las que se sienten a negociar sobre la gestión de aguas en la cuenca, donde lo ambiental es uno de los aspectos. Ello sin dejar de reconocer ambitos de coordinación nacionales(7).
Cuenca como unidad de gestión en la nuevo ordenamiento jurídico institucional ambiental (ley 25688
La concepción misma de cuenca hídrica es el de unidad(8), en la que se vincula el ciclo hidrológico, con unterritorio y un ambiente en particular. Donde el agua es entendida como un todo, aún cuando su dominio se encuentre fragmentado por divisiones políticas (provincias, naciones) o por estados del agua o tipologías de las mismas. Por lo que en cierta medida es la supra unidad a la que correspondería un curso o cuerpo de agua o el conjunto de ellos.
La concepción de unidad de cuenca para la gestión integral de cuencas hídricas viene siendo tratada y propuesta desde diversas Conferencias Internacionales, Declaraciones, Tratados y Convenios internacionales, multilaterales, foros científicos, etc(9); los que han hecho evolucionar el mundo de conceptos que rondan en torno a la gestión de los recursos hídricos en unidades ambientales de cuencas, cuestionandose incluso las pasadas políticas hídricas en su base conceptual.
Podemos partir de entender por cuenca hidrografica(10) a la “superficie total de tierra drenada por un río y sus afluentes”(11). O bien de entender que cuenca “es la región de la tierra que la abastece por medio de sus afluentes y subafluentes. Es un area determinada que tiene una cierta inclinación, de resultas de la cual todas las aguas se dirigen directa o indirectamente a un determinado río que hace de colector general de las mismas, el que a su vez, en general, desemboca al mar”(12).
Si comparamos con la conceptualización que en tratados y acuerdos internacionales, estas van desde conceptos amplios a restringidos de cuencas, entre los que podemos citar el aparecido en la 48 Conferencia de la Asociación de DerechoInternacional(13) (Nueva York, 1958) donde se expone:”Tal como se usa en esta declaración, se entiende por cuenca de desagüe la región situada dentro del territorio de dos o mas estados y en la cual las corrientes de agua fluyen por la superficie del terreno, tanto naturales como artificiales, desaguan una línea común divisoria de aguas que termina en una salida común o en salidas comunes al mar o a algún lago o lugar interior desde el cual no hay salida aparente al mar”. Por otra parte la Convención sobre el Derecho de los Usos de los Cursos de Agua Internacionales para Fines Distintos de la Navegación(14) , reemplaza el concepto de cuenca (concepto restringido) por el mas restringido de curso de agua internacional.
La Regla II de las Reglas de Helsinki sobre el Uso de las Aguas de los Ríos Internacionales(15)introduce el concepto de cuenca hidrografica internacional. Allí se define como cuenca hidrografica internacional al area geografica que se extiende por el territorio de dos o mas estados, delimitada por la línea divisoria del sistema de las aguas, incluyendo las aguas superficiales y subterraneas que fluyen hacia un término común. Concepto éste que incluiría no solo a las aguas sino a los cauces, y sus ecosistemas (concepto amplio).
Desde “lo ambiental” a partir de la Conferencia de Estocolmo sobre Ambiente Humano de 1972 se habla de recursos naturales compartidos entre dos o mas Estados, dentro de los cuales figuran lascuencas internacionales, incluyéndose a sus recursos biológicos.
El nuevo orden jurídico institucional nacido a partir de la reformaconstitucional de 1994 no solo trajo consigo el reconocimiento expreso del derecho al ambiente sano y equilibrado, (entre otros derechos-deberes reconocidos) sino que ademas faculta al Congreso de la Nación al dictado de los presupuestos mínimos ambientales que terminan siendo plasmados en la ley 25675(16), donde aparecen una serie de principios y objetivos de política ambiental aplicables a la materia en tratamiento. En general, la concepción de gestión unitaria de cuencas encuentra su respaldo en los criterios y principios ambientales de la Ley General del Ambiente (ley 25675) o ley de presupuestos mínimos ambientales.
Asimismo el criterio de unidad de cuenca para la gestión integral de cuencas hídricas que ya viniera siendo propuesto desde organismos y en convenios internacionales también esta asentado en los Principios Rectores sobre Política Hídrica, los que fueran consensuados por veintitrés jurisdicciones y que aprobaron y ratificaron las provincias en su ordenamiento jurídico, sin que aún la Nación le dé tratamiento legislativo(17).
A la par de esta ley, se amplió la facultad de dictado a una serie de leyes (sectoriales?) especificas de presupuestos mínimos. Así nace la poco feliz ley 25688(18) tratando específicamente sobre cuencas hídricas e incorporando inclusive una definición de cuenca hídrica, en el art. 2: “ A los efectos de la presente ley se entendera: Por cuenca hídrica superficial, a la región geografica delimitada por las divisorias de aguas que discurren hacia el mar a través de una red de cauces secundarios que convergen en uncauce principal único y las endorreicas”. Receptando en el art.3 el principio de unidad de cuenca, lo que, desde la gestión ambiental importa su reconocimiento como sistema complejo e interdependiente entre los elementos que la componen como asimismo del sistema cuenca con otros sistemas.
Artículo 3: Las cuencas hídricas como unidad ambiental de gestión del recurso se consideran indivisibles.
Asimismo en esta ley de presupuestos mínimos se ingresa en ambitos eminentemente provinciales
Articulo 4. Créanse, para las cuencas interjurisdiccionales, los comités de cuencas hídricas con la misión de asesorar a la autoridad competente en materia de recursos hídricos y colaborar en la gestión ambientalmente sustentable de las cuencas hídricas. La competencia geografica de cada comité de cuenca hídrica podra emplear categorías menores o mayores de la cuenca, agrupando o subdividiendo las mismas en unidades ambientalmente coherentes a efectos de una mejor distribución geografica de los organismos y de sus responsabilidades respectivas.
Salvando las deficiencias en materia de vulneramiento de facultades provinciales, (inconstitucionalidad) de la ley 25688 de PMA(19) en su art. 4 crea para las cuencas interjurisdiccionales la figura de los comités de cuencas a partir de la adopción del criterio de unidad ambiental de gestión del recurso (art.3) incorporando el concepto de coordinación que ya tratara la ley 25675 (LGA), y que para el caso de los recursos compartidos debe ser entendido como de concertación. Si bien aclara en el articulado que la funciónes la de asesorar a la autoridad competente en materia de recursos hídricos y de “colaborar en la gestión” ambientalmente sustentable de las cuencas interjurisdiccionales.
Debemos recordar que los presupuestos mínimos ambientales no deben alterar jurisdicciones locales y que las provincias deberan “complementarlas” lo que no solo interesa una complementación de normas con objetivos de política ambiental, sino una coordinacióninterjurisdiccional e interinstitucional de acciones (fines) al ejecutarlas. Muy alejado de ello en el art. 6 para el caso de las cuencas interjurisdiccionales, establece que cuando el impacto ambiental sobre alguna de las otras jurisdicciones sea significativo, sera vinculante la aprobación de dicha utilización por el Comité de Cuenca correspondiente, el que estara facultado para este acto por las distintas jurisdicciones que lo componen. Asimismo esta ley prevee en su texto prevee su reglamentación, preguntandonos que se entendera por ley de presupuestos mínimos, y cual terminara siendo el papel de las provincias en materia de cuencas interjurisdiccionales.
De esta forma “lo ambiental” constitucional del art 41 CN se despliega en una serie de atribuciones y funciones que, pasan del “dictado por parte del congreso de los presupuestos mínimos ambientales” a la gestión de aguas provinciales, mediante la constitución de organismos de cuencas.
Los recientes comités de cuenca: EL ACUMAR y el Salí Dulce
Las formas de organización y los diversos nombres, (Comité, Ente, o Autoridad de Cuenca) que los organismos de cuenca puedentomar abarcan un amplio grado de funciones decisorias, ejecutivas y operativas, que tienen que ver con el uso, control y conservación de los recursos hídricos de la cuenca. El nivel y grado de autonomía (política, económica, financiera, institucional, administrativa, etc.) hace que la constitución de éstos organismos puedan variar desde ser órganos ejecutivos con mandatos específicos de gestión (ej. en materia de determinados uso de aguas previamente acordados; para la recaudación de ingresos, ejecución de programas o planes de gestión ambiental, etc.) a ser órganos meramente consultivos y de asesoramiento a los órganos ejecutivos y administrativos, e incluso de ser verdaderas instancias de coordinación, comunicación y en definitiva de concertación de políticas entre las partes involucradas y en los que por lo general la Nación, ha venido participando a través del Ministerio del Interior.
Luego de la aparición del nuevo orden jurídico ambiental, se han constituido (uno por ley el otro aún en fase de conocimiento del Congreso de la Nación) organismos de cuenca interjurisdiccionales, nacidos uno desde Nación, otro desde el acuerdo de las provincias; sus objetivos, forma de constitución, funciones y grados de autonomía les son particulares a cada uno de ellos(20).
Axial mediante ley 26168 se crea el “ACUMAR”: “Autoridad de Cuenca Matanza Riachuelo”(21), como ente de derecho público interjurisdiccional en el ambito de la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación de la Jefatura de Gabinete de Ministros. La Autoridad de CuencaMatanza Riachuelo se crea para ejercer su competencia en el area comprendida por la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y los Partidos de Lanús, Avellaneda, Lomas de Zamora, Esteban Echeverría, La Matanza, Ezeiza, Cañuelas, Almirante Brown, Morón, Merlo, Marcos Paz, Presidente Perón, San Vicente y General Las Heras, de la Provincia de Buenos Aires” (art 1).
La misma se crea por ley nacional siendo la autoridad de aplicación el organismo ambiental a nivel nacional. La Autoridad de Cuenca Matanza Riachuelo estara compuesta por OCHO (8) integrantes, entre ellos el titular de la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable (SAyDS) de la Jefatura de Gabinete de Ministros, quien ejerce la presidencia. Asimismo esta integrado por tres representantes mas del Poder Ejecutivo nacional; dos representantes de la provincia de Buenos Aires y dos representantes de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Encontrandose la Nación con cuatro representaciones y dos y dos por cada una de las jurisdicciones titulares de la cuenca. Con la presidencia a cargo también de la Nación, del organismo ambiental (SAyDS).
Por su parte, el Comité de Cuenca del Salí-Dulce, se genera mediante un acuerdo previo entre las provincias firmantes de la cuenca(22), el cual es firmado por todas ellas, e invitado el organismo de aguas (Subsecretaría de Recursos Hídricos de la Nación), el ambiental (SAyDS)y el Ministerio del Interior. La firma del acuerdo, efectuada el 21 de marzo de 2007 es, conforme a la base constitucional la primera base del futuro tratado, el que se concreta al momento de serelevado y aprobado por las respectivas legislaturas provinciales y por el Congreso de la Nación.
En ambos casos, estos territorios fueron objeto de diferentes intervenciones, que para el caso del Matanza Riachuelo han venido siendo de notorio conocimiento(23) y para el caso del Salí-Dulce, ya existía un organismo de cuenca creado por la Nación, que no logró emerger en la practica como tal(24) fundamentalmente por no contar con la instancia de acuerdo previo entre las partes.
Los objetivos de constitución de los nuevos organismos de cuenca, les son particulares a cada uno de los mismos, así para el caso de la cuenca del Matanza Riachuelo el objetivo es la constitución del organismo
ARTICULO 1º — Créase la Autoridad de Cuenca Matanza Riachuelo como ente de derecho público interjurisdiccional en el ambito de la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Jefatura de Gabinete de Ministros.
La Autoridad de Cuenca Matanza Riachuelo ejercera su competencia en el area de la Cuenca Matanza Riachuelo en el ambito de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y los partidos de Lanús, Avellaneda, Lomas de Zamora, Esteban Echeverría, La Matanza, Ezeiza, Cañuelas, Almirante Brown, Morón, Merlo, Marcos Paz, Presidente Perón, San Vicente y General Las Heras, de la provincia de Buenos Aires.
Y cuyas principales facultades son (del ACUMAR) las de “regulación, control y fomento respecto de las actividades industriales, la prestación de servicios públicos y cualquier otra actividad con incidencia ambiental en la cuenca, pudiendo intervenir administrativamenteen materia de prevención, saneamiento, recomposición y utilización racional de los recursos naturales.(art 5 ley 26168).
Por su parte el objeto del actual acuerdo constitutivo del COMITÉ del Salí Dulce: (Conf. al art 2 del Estatuto que integra el acuerdo firmado y que ese encuentra en instancia de elevación al conocimiento del Congreso de la Nación) es el de (del COMITÉ) “cooperación, colaboración y de coordinación entre las provincias integrantes de la cuenca y de las autoridades nacionales involucradas en la materia, tiene como objetivo acordar y avalar propuestas de acciones conjuntas o coordinadas encaradas por las partes firmantes”(25).
La integración del mismo es (art 4° del Estatuto) “El COMITÉ estara integrado por los Gobernadores de las Provincias signatarias y por los Ministros del Interior, de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios y el Jefe de Gabinete de Ministros de la Nación, los que constituyen el Consejo de Gobierno del Comité. Estableciéndose en dicho artículo (art 4) que Ninguna acción impulsada por el Comité de Cuenca podra afectar las potestades y derechos de los Estados signatarios”. Dicho Consejo de Gobierno como maxima autoridad y órgano político de decisión esta facultado para acordar o proponer la implementación conjunta o coordinada de acciones, planes, medidas estructurales y no estructurales, relacionadas con la gestión integrada de los recursos hídricos de la Cuenca. (art. 5).
A su vez dicho Consejo de Gobierno sera asistido por una Comisión Técnica cuya funciónconsistira en la formulación, gestióne implementación de acuerdos sobre acciones concretas, entre las provincias y los sectores directamente afectados; pudiendo convenir medidas ejecutivas y acciones operativas específicas conducentes al cumplimiento de los fines del COMITÉ. La Comisión Técnica estara integrada por un representante titular y uno alterno designados por cada una de las partes firmantes. La Comisión Técnica invitara a sus reuniones a representantes de los sectores afectados por los temas a tratar.
La Coordinación de esta Comisión Técnica estara a cargo de un representante que designe la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable y otro por la Subsecretaría de Recursos Hídricos de la Nación y de un Coordinador Adjunto, el que sera designado anualmente en forma rotativa por los representantes provinciales de entre sus miembros (art 6).
Se establece por otra parte que el COMITÉ tendra su SEDE en la ciudad de SANTIAGO DEL ESTERO.
Por su parte en la ley de creación del organismo nacional se crea en el “ambito de la Autoridad de Cuenca Matanza Riachuelo un Consejo Municipal integrado por un representante de cada Municipio de las jurisdicciones comprendidas, cuyo objeto sera el de cooperar, asistir y asesorar alEnte” (art. 3) y una Comisión de Participación Social, con funciones consultivas.
Entre las facultades de la (art 5) Autoridad de Cuenca Matanza Riachuelo, ademas de las citadas en general, en particular, la Autoridad esta facultada para:
“a) Unificar el régimen aplicable en materia de vertidos de efluentes a cuerpos receptores de agua y emisiones gaseosas;b) Planificar el ordenamiento ambiental del territorio afectado a la cuenca;
c) Establecer y percibir tasas por servicios prestados;
d) Llevar a cabo cualquier tipo de acto jurídico o procedimiento administrativo necesario o conveniente para ejecutar el Plan Integral de Control de la Contaminación y recomposición Ambiental;
e) Gestionar y administrar con caracter de Unidad Ejecutora Central los fondos necesarios para llevar a cabo el Plan Integral de Control de la Contaminación y recomposición Ambiental”.
Es de resaltar el artículo de prevalencia normativa que especifica:
ARTICULO 6º — Las facultades, poderes y competencias de la Autoridad de Cuenca Matanza Riachuelo en materia ambiental prevalecen sobre cualquier otra concurrente en el ambito de la cuenca, debiendo establecerse su articulación y armonización con las competencias locales.
El organismo cuenta con una serie de facultades (medidas preventivas art 7 26) que al ser eminentemente provinciales (y de Ciudad Autónoma de Buenos Aires) deberan ser coordinados en forma específica con cada una de estas jurisdicciones (y Municipios).
Asimismo cuenta con un régimen de financiamiento (en se crea un Fondo de Compensación Ambiental que sera administrado por la Autoridad de Cuenca Matanza Riachuelo y sera destinado prioritariamente a la protección de los derechos humanos y a la prevención, mitigación y recomposición de los daños ambientales).
El Comité del Salí Dulce es creada como persona de derecho público, pero sin la asignación específica de fondos.
Algunas reflexiones
Los citadoscomités de cuenca (como ya señalaramos uno nacido por ley y el otro en tramite de conocimiento del Congreso de la Nación) difieren en aspectos que en las formas de constitución y de funcionamiento –entre otros- que hacen de cada uno de ellos organismos de cuenca interjurisdiccionales con particularidades de origen y de funcionamiento.
En nuestro país se vienen ensayando diferentes formas de adaptar la gestión de cuenca hídrica a nuestro sistema de Estado. La búsqueda siempre ha venido corriendo el riesgo (concretado en muchos de los casos) de ingresar en una forma de gestión en posible conflicto con el sistema mismo de Estado y en consecuencia con la gestión de las aguas (dominio, jurisdicción y competencia) de las provincias y el sistema competencial constitucional.
Es por ello que no podemos dejar de resaltar que mediante el instituto de “acuerdos intejurisdiccionales” y la concepción (FRIAS) de acuerdos de concertación este posible conflicto encontraría una salida adaptada entre lo propuesto como apropiado de gestión por cuencas y el sistema de gestión de aguas provinciales (fraccionamiento de aguas 27) conforme a nuestra división y competencias.
El dominio originario de las aguas por parte de las provincias y “lo ambiental” que involucra el dictado de leyes de presupuestos mínimos nos vienen indicando un cauce que aún es divagante, en abanico y que requiere de ambitos específicos de coordinación, comunicación y en definitiva de concertación no solo para la creación y funcionamiento de los organismos de cuenca interjurisdiccionales sinopara gestión específica de cada una de las dimensiones que importan la gestión de cuencas hídricas.
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(1) En nuestro país son muchas las instancias de organización en comités de cuencas interjurisdiccionales que se han concretado, entre ellas: -COMITÉ INTERJURISDICCIONAL DEL RÍO COLORADO (COIRCO) Ley N- 8.749 de la Provincia de Buenos Aires (3/3/77); Ley N- 775 de la Provincia de La Pampa (15/2/77); Ley N- 4.154 de la Provincia de Mendoza ( 3/2/77); Ley N- 982 de la Provincia de Neuquén (25/2/77); Ley N- 1.210 de la Provincia de Río Negro (3/3/77); y Ley N- 21.611 de la Nación (1/8/77) modif. Ley N- 22.721 de la Nación (27/1/83); -Tratado de Creación de la AutoridadInterjurisdiccional de las cuencas de los rios Limay, Neuquén y Negro (AIC) Ley 7600 Buenos Aires, Ley 1651 Neuquen, Ley 2088 Rio Negro. Aprobada por ley Nacional N° 23896. -COMISION REGIONAL DEL RIO BERMEJO (COREBE). ACTA CONSTITUTIVA ( 2/10/1981) ;LEY 22697 (17/12/1982) ; DECRETO 436/83 (22/2/1983) ; CONVENIO SOBRE DISTRIBUCIÓN CUPOS DE AGUA DEL RÍO BERMEJO (14/10/1982); LEY 2656 - CHACO (20/11/1981); LEY 1227 - FORMOSA (17/9/1982) ; LEY 3823 - JUJUY (19/10/1981) ; LEY 6135 - SALTA (2/8/1983); LEY 8928 - SANTA FE (24/11/1981) ; LEY 5053 - SANTIAGO DEL ESTERO (22/12/1981), el ACUMAR y el del Salí-Dulce que trataremos mas adelante. Asimismo han existido y existen otros organismos de cuencas como el Comité de Cuenca de la Llanura Pampeana, etc.
(2) Este trabajo es un recorte de un trabajo mas amplio aún en elaboración en el que se trata sobre loscaracteres constitutivos de los mas representativos organismos de cuenca en el país y la comparación de éstos con los nuevos organismos.
(3) Esto que a partir de 1994 aparece tan claro, anteriormente no era así, ya que corrieron ríos de tinta y papel en uno y otro sentido, esto es, avalando las tesis se dominio de las aguas –por ejemplo- por parte de las provincias o por parte de la Nación.
(4) BIDART CAMPOS, G. Tratado Elemental de Derecho Constitucional Argentino, EDIAR, Bs As, 1994 ,TV-, p.173.
(5) Ibídem.
(6) El organismo de cuenca como persona jurídica de derecho público: La Constitución Nacional (CN) al establecer la organización jurídica del país, determina las unidades políticas a las que les reconoce personalidad jurídica en “orden al cumplimiento de sus fines” (Nación Provincias y Municipios). Ello conforme a los art 1 , 121 y 123 CN. La distinción entre personas jurídicas y públicas tiene su base en el art. 33 del Código Civil, que les asigna caracter público a las citadas. El régimen jurídico sera distinto para las personas jurídicas públicas que para las privadas. Las personas jurídicas públicas poseencaracteres diferenciadores, que van desde su forma de creación (origen por ley o decreto), recursos, modo de actuación, jurisdicción, etc. Caracteres éstos que se encuentran –en algunos casos latentes- en un organismo de cuenca. Ver DROMI, R. Derecho Administrativo, Ed. Ciudad Argentina, Bs. As, 1998, p.528 y ss.
(7) Entre las competencias específicas de los organismos nacionales (Ley organica de ministerios) se encuentra:Ministerio del Interior: Objetivos Generales: Es competencia específica del Ministerio del Interior, asistir al Presidente de la Nación y al Jefe de Gabinete de Ministros, en orden a sus competencias, en todo lo inherente al gobierno político interno, a la seguridad interior y al ejercicio pleno de los principios y garantías constitucionales, asegurando y preservando el régimen republicano, representativo y federal. Como Resumen de los Objetivos Particulares: » Entender en las relaciones y en el desenvolvimiento con los gobiernos de las provincias y el de la Ciudad de Buenos Aires, y en las relaciones y cuestiones interjurisdiccionales y coordinar políticas que coadyuven y fomenten la formación de regiones en el territorio nacional, a los fines establecidos en el artículo 124 de la Constitución Nacional (Decretos 1066 y 1067/2004 -Decreto 258/2003). » Elaborar las medidas necesarias para el cumplimiento de las políticas que hacen a la protección de la comunidad colaborando con los entes nacionales, provinciales o privados, frente a desastres naturales o causados por el hombre, y a ilícitos que por naturaleza sean de su competencia (Decretos 1066 y 1067/2004 Boletín Oficial Nº 30.468 del 23-08-04). Decreto 258/2003. Organización Institucional Decreto 1142/2003 Estructura organizativa de la Secretaría de Obras Públicas , 28/11/2003. Acciones de las Direcciones Nacionales (Resolución N° 58/2004). Objetivos1 Asistir al señor Secretario de Obras Públicas en la elaboración y ejecución de la política hídrica nacional y proponer el marco regulatorio relativo almanejo de los recursos hídricos, vinculando y coordinando la acción de las demas jurisdicciones y organismos intervinientes en la política hídrica. 2.- Elaborar y ejecutar programas y acciones vinculadas a la gestión de recursos hídricos internacionales compartidos, sus cuencas, cursos de agua sucesivos y contiguos y regiones hídricas interprovinciales y cuerpos de agua en general, representando al ESTADO NACIONAL en coordinación con los organismos y jurisdicciones involucrados. Formular y ejecutar programas y acciones de gestión y desarrollo de infraestructura, con sus correspondientes usos y efectos, y de servicios vinculados a los recursos hídricos en lo que respecta a su construcción, operación, mantenimiento, control y regulación, a nivel internacional, nacional, regional, provincial y municipal e implementar los mecanismos de participación del sector privado y de la comunidad en los casos que corresponda. 9.- Ejercer el contralor del accionar del los siguientes organismos: COMISION REGIONAL DEL RIO BERMEJO, COMITE INTERJURISDICCIONAL DEL RIO COLORADO y AUTORIDADINTERJURISDICCIONAL DE LAS CUENCAS DE LOS RIOS LIMAY, NEUQUEN Y NEGRO. Por su parte le corresponde a la SECRETARIA DE AMBIENTE Y DESARROLLO SUSTENTABLE –ente otrros objetivos-:1. la formulación ejecución e implementación de la política ambiental nacional y la coordinación con los distintos organismos. (DEC 830/2006).
(8) En general, la adopción del ambito de una cuenca u hoya hidrografica como unidad de gestión, es habil para fortalecer la capacidad del país para desarrollar yadministrar recursos hídricos en el contexto del desarrollo sostenible; para ordenar las actividades que mejoren la calidad de vida del hombre o lo 'desarrollen' tiene su origen en la relación estrecha que existe entre el agua y las necesidades del hombre. Es en este marco que la concertación sobre cuencas Hídricas constituye una base fundamental para el desarrollo provincial y regional. La cuenca hidrografica es asiento de numerosos y complejos fenómenos vinculados a la cantidad y calidad de agua y a sus cambios, producidos por el hombre o no y que pueden ser beneficiosos o perjudiciales para el bienestar de la sociedad. Por la unidad del ciclo hidrológico es imposible manejar el agua en forma fragmentada. La calidad de las aguas interiores afectara la de las aguas costeras. El manejo cuantitativo y cualitativo de las aguas superficiales afectara al de las aguas subterraneas y viceversa. La gestión de cuencas debe contemplar la relación estrecha que existe entre la cantidad y la calidad. Igual relación de dependencia mutua se presenta con los demas recursos ambientales, por ejemplo el suelo, la cobertura vegetal, etc. Por estas interrelaciones, la cuenca es la unidad de planeamiento y gestión de los recursos hídricos mas adecuada. En el contexto de la unidad del ciclo hidrológico y de interrelación entre aguas superficiales y subterraneas, la red de drenaje establece en todo el territorio de la cuenca de aporte el vínculo mas relevante a través del cual circula la información, la materia y la energía. El recurso hídrico sintetiza, acumula yexhibe, a través de su régimen y características de calidad, las condiciones naturales de la cuenca y los efectos de las intervenciones del hombre sobre la misma, razón por la cual se constituye en un indicador principal de la 'salud' de los ecosistemas terrestres y acuaticos. Es en el ambito de la cuenca hidrografica donde se materializan y expresan los conflictos entre aguas arriba y aguas abajo, que constituyen la cuestión de mayor sensibilidad y el desafío mas relevante para plasmar una gestión integrada de los recursos hídricos. Los ribereños de aguas abajo son vulnerables a las decisiones y manejos del recurso que se realicen en la región de origen del agua de la cual dependen, pero también pueden poner límites no equitativos a los usos aguas arriba, si desarrollan aprovechamientos que requieren una proporción desmesurada de los recursos totales disponibles. Generalmente sobre la cuenca se sobreimpone una división política administrativa que genera distintas jurisdicciones (nacionales, provinciales, departamentales, municipales) entre la cueles se pueden plantear conflictos de intereses por el uso del agua.
(9) Por citar algunas: La Carta del Agua de Estrasburgo (Consejo de Europa en 1968), el concepto de desarrollo sostenible del informe Brundtland de 1987 (Naciones Unidas), la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo celebrada en Río de Janeiro en 1992, la Conferencia sobre Agua y medio ambiente celebrada en Dublín en marzo de 1992 (UN), la Conferencia de La Haya de 2000 (Segundo Foro Mundial del Agua), la CumbreMundial sobre Desarrollo Sostenible (Johannesburgo 2002), la reciente reunión del Tercer Foro Mundial del Agua en Kyoto 2003, etc.
(10) Existen diversas definiciones de cuenca, de las cuales muchas son originadas desde diversas disciplinas (geografía, geología, ingeniería, etc). A modo de ejemplo citamos algunas de éstas: -Cuenca. Es la unidad constituida por todas las aguas superficiales y freaticas que fluyen hacia una desembocadura común. BARBERIS; J. Los Recursos Naturales Compartidos entre Estados y el Derecho Internacional, Tecnos, Madrid, 1979.
- Ver definición de: TUCCI, C. et al, Hidrología: Ciencia e Aplicaçao, Universidade Federal do Río Grande do Sul, Porto Alegre, Ed da Universidade, ABRH, EUDSP, 1993.
- CE: Directiva 2000/60/CR: Art 2. Definiciones. A efectos de la presente Directiva se entiende por: inc.13) cuenca hidrografica: “la superficie de terreno cuya escorrentía superficial fluye en su totalidad a través de una serie de corrientes, ríos y, eventualmente, lagos hacia el mar por una única desembocadura, estuario o delta;”.
- ARGENTINA: LEY 25688. ARTICULO 2° — A los efectos de la presente ley se entendera: “() Por cuenca hídrica superficial, a la región geografica delimitada por las divisorias de aguas que discurren hacia el mar a través de una red de cauces secundarios que convergen en un cauce principal único y las endorreicas.”
- CÓRDOBA. LEY 5589 Código de aguas: Artículo 12 Aguas interprovinciales, su aprovechamiento. “Las aguas terrestres que atraviesen, penetren, salgan o limiten la Provincia de Córdoba yotra provincia se consideran, a los efectos de este código, aguas interprovinciales. Para su aprovechamiento la Provincia concertara tratados según el criterio de la unidad de cuenca. Estos tratados seran puestos en conocimiento del Congreso Nacional conforme el Art. 107 de la Constitución. Este código de 1973 ya receptaba este concepto.
(11) UN, Glosario de Estadísticas del Medio Ambiente, UN, Nueva York, 1997. p.31
(12) ALLENDE, G., Derecho de Aguas con Acotaciones Hidrológicas, Eudeba, Bs. As. 1971. p.153
(13) Si bien las reglas de la ILA no son parte de un tratado internacional, podría decirse que reflejan el estado actual del derecho internacional en la materia. Las mismas han venido siendo usadas como parametro de referencia para la elaboración de tratados y acuerdos en materia de cuencas hídricas. La ILA es una organización no gubernamental con sede en Londres desde 1873. Su Comité sobre los Usos de los Ríos Internacionales fue establecido en 1956. En la Declaración de Nueva York de 1958 la ILA adopta por primera vez el concepto de cuenca y de reparto equitativo y razonable de las aguas por estados ribereños. En la Conferencia de Helsinki de 1966 da a conocer las Reglas de Helsinki, a las cuales nos referiremos mas adelante.
(14) U.N. Doc. A/51/869. Convención sobre el Derecho de los Usos de los Cursos de Agua Internacionales para Fines distintos de la Navegaciónsignificativos a otros estados ribereños; internacionales y sus ecosistemas.resumirse en: Utilización equitativa y razonable; Protección de los cursos de agua. La Convenciónadoptada el 21 de mayo de 1997 por 103 votos a favor, 3 en contra y 27 abstenciones. La Convención de Nueva York no ha entrado todavía en vigor. La Convención codifica los deberes y derechos fundamentales de los estados ribereños en el uso de las cuencas internacionales para fines distintos de la navegación y promueve un marco de cooperación entre ellos, mismo que puede ser implementado por medio de acuerdos específicos relativos a una cuenca específica. Dentro de la definición adoptada por la Convención17 quedan comprendidas las aguas subterraneas. Los principios de esta Convención pueden Prevención de daños
(15) REGLAS DE HELSINKI adoptadas por la Asociación de Derecho Internacional (ILA) en 1966.
(16) Sobre esta ley, las cuencas y lo federal ver: DEL CAMPO, C. Ley de Presupuestos Mínimos en Materia Ambiental-Las Tareas que Plantea el Paso del Concierto Federal al Desconcierto Federal; Primera Mención: Concurso de Monografía sobre Ley General del Ambiente, Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales “Tribunal: Dr. Pedro J. Frías, Dra. Sylvia Maureen Williams y el Dr. Hugo O. Obiglio. 2003. (inédita); DEL CAMPO, C: “El Derecho al Trasvase de Cuencas. Una Cuestión de Recursos Hídricos Provinciales Regulable por las Leyes de Presupuestos Mínimos Ambientales”, enRevista de Derecho Ambiental Nro 1. Lexis Nexis, Argentina, marzo 2005. p.65/78; DEL CAMPO, C., “Los Trasvases de Cuenca y los Presupuestos Mínimos Ambientales”, Publicación del 1r. Encuentro Hispano-Argentino de Derecho y Gestión Ambiental, Colegio de Abogados de Villa María eIlustre Colegio de Abogados de Madrid, Villa María, mayo 2005. p p.106/126.
(17) Principios Rectores de Política Hídrica, de la Republica Argentina. Puede verse en: https://www.obraspublicas.gov.ar/hidricos/prog_polit_docs.htm
(18) ARGENTINA, LEY 25688 - Régimen de Gestión Ambiental de Aguas. Presupuestos mínimos ambientales para la preservación de las aguas, su aprovechamiento y uso racional. Utilización de las aguas. Cuenca hídrica superficial. Comités de cuencas hídricas. Sancionada: 28/11/2002. Promulgada: 30/12/2002. B.O.: 3/1/2003.
(19) Este tema fue tratado en: DEL CAMPO, C: “El Derecho al Trasvase de Cuencas. Una Cuestión de Recursos Hídricos Provinciales Regulable por las Leyes de Presupuestos Mínimos Ambientales”, enRevista de Derecho Ambiental Nro 1. Lexis Nexis, Argentina, marzo 2005. p.65/78.
(20) Los organismos de cuenca existentes hasta el momento han nacido unos del acuerdo entre las provincias y otros desde la Nación. El mayor o menor grado de viabilidad que han presentado no solo se deben a su grado de concertación al constituirse sino en las finalidades y objetivos que han logrado plasmarse en acciones y medidas concretas en la cuenca.
(21) Ley 26.168 DE la CUENCA MATANZA RIACHUELO (sancionada el 15 de noviembre de 2006, promulgada 04/12/06, publicada 05/12/0).
(22) En la ciudad Autónoma de Buenos Aires, a los 21 días del mes de marzo de 2007 se reúnen las autoridades de las provincias integrantes de la Cuenca del Río Salí Dulce, en respuesta a la convocatoria de las partes y de la Subsecretaría de recursos Hídricos dependientede la Secretaría de Obras Públicas del Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios, y con la presencia de los Señores Gobernadores de las provincias de CATAMARCA, , de CÓRDOBA, de SALTA, de SANTIAGO DEL ESTERO, de TUCUMAN, el Señor MINISTRO DE PLANIFICACIÓN FEDERAL, INVERSIÓN PÚBLICA Y SERVICIOS, el Señor MINISTRO DE INTERIOR, y el Señor JEFE DE GABINETE. Quienes firman el ACTA “ACUERDO PARA LA CREACIÓN DEL COMITÉ INTERJURISDICCIONAL DE LA CUENCA DEL RÍO SALI-DULCE”. El mismo se encuentra en instancia de elevación al Congreso de la Nación como asimismo en cada una de las provincias a sus respectivas legislaturas. Allí se firma un acta de creación y el Estatuto que regira el funcionamiento. (se aclara que al citarse los números de artículos nos referimos a los del Estatuto).
(23) El último (por citar alguno) el “Comité Ejecutor del Plan de Gestión Ambiental y de Manejo de la Cuenca Hídrica Matanza Riachuelo” creado por el artículo 1º del Decreto Nº 482 del 20 de septiembre de 1995.
(24) El Comité de Cuenca Hídrica del Río Salí Dulce, creado por la Secretaría de Recursos Hídricos por Resolución Nº 83/71, (la Nación y las provincias de Córdoba, Santiago del Estero y Tucuman) el cual estaba integrado por representantes de dichas provincias, del Ministerio del Interior, de la Empresa Agua y Energía Eléctrica, Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA) y de la Oficina Regional de Desarrollo de la Secretaría del CONADE.
(25) Tratado de Constitución del Comité de Cuenca del Salí Dulce. Firmado el 21 de marzo de 2007:OBJETO: Artículo 2°.- El COMITÉ como instancia de cooperación, colaboración y de coordinación entre las provincias integrantes de la cuenca y de las autoridades nacionales involucradas en la materia, tiene como objetivo acordar y avalar propuestas de acciones conjuntas o coordinadas encaradas por las partes firmantes, dirigidas a: a) Promover y facilitar una gestión eficiente, equitativa y sustentable de las aguas de la Cuenca del río Salí-Dulce. b) Mantener y mejorar los recursos hídricos de la Cuenca del río Salí Dulce. c) Prevenir y minimizar la contaminación de las aguas en la Cuenca del río Salí Dulce y la degradación de los ambientes relacionados con sus aguas; debiéndose contribuir a la progresiva reducción y eliminación de los vertidos de sustancias contaminantes en el agua. d) Prevenir y mitigar los daños causados por excedentes o faltantes hídricos y por procesos de erosión en la cuenca del río Salí-Dulce. e) Promover en sus respectivas jurisdicciones todas las medidas tendientes a garantizar la plena aplicación y el cumplimiento de la legislación relativa a la protección de las aguas; como asimismo promover la armonización de las respectivas normativas de aguas provinciales mediante sanciones apropiadas, efectivas, proporcionadas y disuasivas.
(26) Ley 26168: ARTICULO 7º — La Autoridad de Cuenca Matanza Riachuelo, podra disponer medidas preventivas cuando tome conocimiento en forma directa, indirecta, o por denuncia, de una situación de peligro para el ambiente o la integridad física de los habitantes en el ambito de la cuenca.
A talefecto, la Presidencia de la Autoridad de Cuenca Matanza Riachuelo tendra facultades para:
a) Tomar intervención en procedimientos de habilitación, auditoría ambiental, evaluación de impacto ambiental y sancionatorios; b) Intimar a comparecer con caracter urgente a todos los sujetos relacionados con los posibles daños identificados; c) Auditar instalaciones; d) Exigir la realización, actualización o profundización de evaluaciones de impacto ambiental y auditoría ambiental conforme la normativa aplicable; e) Imponer regímenes de monitoreo específicos; f) Formular apercibimientos; g) Instar al ejercicio de competencias sancionatorias en el ambito de la Administración; h) Ordenar el decomiso de bienes; i) Ordenar la cesación de actividades o acciones dañosas para el ambiente o la integridad física de las personas; j) Disponer la clausura preventiva, parcial o total, de establecimientos o instalaciones de cualquier tipo. (…)
(27) En nuestro país son muchas las instancias de organización en comités de cuencas interjurisdiccionales que se han concretado, entre ellas: Comisión Regional del Río Bermejo (COREBE);II. Comité de Cuenca del Río Pasaje - Juramento – Salado; Comité de Cuenca del Río Salí-Dulce;. Comité de Cuenca del Río Abaucan - Colorado – Salado; Comisión Interjurisdiccional de la Cuenca de la Laguna La Picasa ; ACUMAR Cuenca Hídrica Matanza – Riachuelo; ComitéInterjurisdiccional del Río Colorado (COIRCO); Autoridad Interjurisdiccional de las Cuencas de los Ríos Limay, Neuquén y Negro (AIC); Ente Ejecutivo Presa de Embalse Casa de Piedra.