Temas de Gestión Pública
y Actualidad


Tributación Municipal

Apuntes sobre la ejecución coactiva de
obligaciones tributarias municipales
Jaime Alejandro Morales Mejía
ÍNDICE
I.

Introducción

–––––––––––––––––––––––––––––––––
II. Marco General para la Ejecución Coactiva: La
Autotutela Administrativa.

–––––––––––––––––––––––––––––––––

III. La Deuda tributaria.
–––––––––––––––––––––––––––––––––
IV. Los valores: Resolución de Determinación
Resolución de Multa y Orden de Pago.

–––––––––––––––––––––––––––––––––
V. La deuda exigible coactivamente.
–––––––––––––––––––––––––––––––––
VI. El inicio del procedimiento de ejecución coactiva.

–––––––––––––––––––––––––––––––––
VII. La suspensión del procedimiento de ejecución coactiva.

–––––––––––––––––––––––––––––––––
VIII. Las medidas cautelares en el procedimiento
de Ejecución Coactiva.

–––––––––––––––––––––––––––––––––
IX. el procedimiento de ejecución coactiva de

Resumen Ejecutivo
El Procedimiento de Ejecución Coactiva de Obligaciones Tributarias Municipales es una de
las piezas basicas del engranaje de la recaudación municipal, el mismo que debe insertarse
dentro del sistema tributario peruano, siendo el último recurso a utilizar para garantizar el
cobro de la deuda tributaria, por parte de los funcionarios que laboran en SUNAT y en el area
tributaria de los gobiernos locales.
Por su parte, ejecución coactiva es aquel procedimiento administrativo destinado a cobrar
una deuda tributaria determinada, derivada de un valor notificado y no pagado en su oportunidad, interponiéndose para asegurarel cobro, medidas cautelares, que de seguir impaga la
deuda tributaria, seran ejecutadas.
El procedimiento antes mencionado sera analizado en el presente artículo, así como, de manera mas específica el procedimiento de ejecución coactiva, a la luz de las Resoluciones del Tribunal Fiscal, en la esfera municipal. Asimismo, el autor esgrime propuestas de mejora a dicho
procedimiento administrativo.

Deudas Tributarias a la luz de la Jurisprudencia del Tribunal Fiscal.

“(…) el cumplimiento obligatorio en las economías del
Tercer Mundo es incierto no solo por la ambigüedad de la doctrina legal (…) sino también por la incertidumbre respecto a la
conducta del agente”. NORTH, Douglass C. (1) “Instituciones
Cambio Institucional y Desempeño Económico”.

–––––––––––––––––––––––––––––––––
X. Reflexiones Finales.

––––––––––––––––
(*) Abogado Titulado por la Pontificia Universidad
Católica del Perú, con estudios de Post Grado en
Tributación en la misma institución. Ha seguido
estudios de Post Grado en Derecho Empresarial y de
Finanzas Corporativas en la Escuela de Administración de Negocios para Graduados (ESAN).
Adicionalmente a sus labores profesionales se desempeña como profesor de Derecho Empresarial y
Tributario en la Universidad San Ignacio de Loyola.
Actualmente, se desempeña como miembro del staff
profesional del Estudio Caballero Bustamante en el
Area de Asesoría Tributaria.
(**) Este trabajo esta dedicado a mi esposa Patricia y
a mi hijo Alejandro, por ser la fuente de mi diaria
inspiración.

(*) (**)

I. INTRODUCCIÓN
Comentando el cumplimiento de lasobligaciones nacidas de los contratos, el Premio Nóbel de Economía del Año 1993, Douglass C. North expresaba que en los países
del Tercer Mundo se presenta una marcada
incertidumbre, ya que ni el ordenamiento
jurídico positivo, ni las personas que forman
parte de la relación contractual, garantizan
un grado razonable de cumplimiento de las
obligaciones.

Creemos que esta constatación del
ilustre economista norteamericano resulta
aplicable –incluso en un grado aún mayor-,
en el campo tributario, ya que a diferencia
de las obligaciones que nacen del concierto
de voluntades, la obligación tributaria es un
vínculo jurídico de Derecho Público entre el
acreedor y el deudor tributario, establecido
por Ley, cuyo objeto es el cumplimiento
de la prestación tributaria (normalmente el
pago de una suma de dinero), la misma que
es exigible coactivamente y que nace por

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voluntad de la Ley, imponiéndose a todos
los ciudadanos.
Bien es sabido que el ciudadano común
y corriente es reacio a realizar el pago de las
obligaciones tributarias(2) que le competen,
ya sea en calidad de contribuyente o de responsable, dado que ellas no son asumidas
voluntariamente, sino que son impuestas a
través de los mandatos dispuestos por normas con rango de Ley, que deben estar de
acuerdo al marco constitucional.
Dentro de este contexto, no cabe duda
alguna que uno de los temas mas importantes, al momento de administrar instituciones
públicas como las Municipalidades, es el referido a los ingresos de naturaleza tributaria
con que debera contarla entidad, los mismos que le serviran para dar atención a las
necesidades públicas de los ciudadanos que
viven o que, por alguna circunstancia, demandan servicios de dichas organizaciones.
En tal sentido, el Procedimiento de Ejecución Coactiva de Obligaciones Tributarias
Municipales es una de las piezas basicas del
engranaje de la recaudación municipal, el
mismo que consideramos no debe ser visto
como un sistema totalmente aislado a la Administración Tributaria propiamente dicha
sino que es el último paso de una estrategia de cobranza a ser implementada por los
funcionarios competentes.
Las labores de la Administración Tributaria deben apuntar a lograr la eficiencia, para
lo cual deben priorizarse los escasos recursos
humanos y materiales con los que cuenta,
identificando para ello las areas críticas o
“cuellos de botella” que no permiten que las
labores se realicen conforme a lo proyectado.
En este orden de ideas es imprescindible
recordar que una de las primeras tareas sera la
de implementar un Registro de Contribuyentes, lo que nos permitira tener un censo de los
contribuyentes, el mismo que debe ser permanentemente actualizado. Con ello podremos
focalizar la identificación del incumplimiento
de los contribuyentes, orientandola hacia
aquellos casos que –presumiblemente- generen mayores ingresos, para hacer mas eficiente
la aplicación de un programa de fiscalización.
Luego de ello, se debera proceder a la aplicación de sanciones por los incumplimientos,
así como a la emisión de los valores, los que
seran exigidos en forma coercitiva a través del
Procedimiento deEjecución Coactiva, en caso
que no se cumplan las obligaciones.
Dentro de esta perspectiva, el presente
trabajo tiene como objetivo situar el papel
que le corresponde al Procedimiento de Eje-

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cución Coactiva de Obligaciones Tributarias
Municipales dentro del Sistema de la Administración Tributaria Municipal, en general; cuales son los principios que lo sustentan y justifican su existencia, que comprende la deuda
tributaria; cuales son los actos susceptibles
de ser exigidos a través del procedimiento,
algunos pronunciamientos del Tribunal Fiscal
en la materia, entre otros. Por ello, este trabajo mas que realizar un analisis exegético del
marco legal, apunta a estudiar los principios
e instituciones jurídicas que se encuentran
detras de la normatividad positiva, con el fin
de poder despejar dudas y plantear soluciones, respecto de los problemas de aplicación
del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 26979
Ley del Procedimiento de Ejecución Coactiva,
aprobado mediante Decreto Supremo Nº
018-2008-JUS (en adelante TUO de la Ley).
II. MARCO GENERAL PARA LA EJECUCIÓN COACTIVA: LA AUTOTUTELA
ADMINISTRATIVA
El artículo 138º de la Constitución Política del Perú establece, en forma clara, que
la potestad de administrar justicia emana
del pueblo y se ejerce por el Poder Judicial,
a través de sus órganos jerarquicos con arreglo a la Constitución y a las leyes, de lo que
puede deducirse que -en principio-, cualquier individuo u organismo del Estado que
quiera que se le reconozca un derecho o se
dilucide una controversia, lo debera hacer a
través del Poder Judicial.Sin embargo, la practica nos enseña que
la Administración Pública, de hecho, declara derechos y define controversias, mas alla
de lo establecido en el texto constitucional,
lo que nos lleva a formularnos la siguiente
pregunta ¿por qué se permite a la Administración Tributaria hacer uso de mecanismos
que le permiten declarar derechos y dirimir
controversias y, mas aún, ejercer actos de
coacción para el cumplimiento de obligaciones, si de ordinario dichos mecanismos
sólo le estan permitidos al Poder Judicial?.
El Derecho Continental Europeo ha
dado respuesta a dicha interrogante a través de un principio denominado “autotutela
administrativa”, el mismo que tuvo su origen
en el Antiguo Régimen, tal como señala el
jurista español Eduardo García de Enterría:
“() es un hecho que nosotros pertenecemos
a una familia jurídico-cultural, la europea
continental, para la cual la autotutela administrativa es consustancial desde el Antiguo
Régimen hasta hoy como técnica de gestión

administrativa de servicios y que al hilo de la
misma se ha configurado un cuadro estructural de instituciones que no parece admitir ya
una rectificación facil” (3).
Este principio de autotutela consiste en
que la Administración tiene la facultad de
exigir el cumplimiento forzoso de sus actos
a los administrados que se resisten al cumplimiento voluntario de las obligaciones
que le son impuestas. En este sentido,
“() la Administración esta capacitada
como sujeto de derecho para tutelar por sí
misma sus propias situaciones jurídicas, incluso sus pretensiones innovativas del statu quo,
eximiéndose de estemodo de la necesidad,
común a los demas sujetos, de recabar una
tutela judicial. Es este principio de autotutela
el que es capaz de explicar en unidad todo ese
complejo sistema posicional 4).
En el campo del Derecho Tributario, los
actos administrativos como las Resoluciones de Determinación, de Multa o las Órdenes de Pago, constituyen títulos ejecutivos,
ya que a través de la autotutela administrativa se exige el importe determinado en los
valores, sin agregar ni quitar nada a lo establecido en dichos actos.
Como regla general, todos los actos administrativos, salvo aquellos a los que la Ley
les niegue tal característica son perfectamente ejecutables, obligando al administrado a su inmediato cumplimiento, tal como
establece el artículo 192º de la Ley Nº 27444
que dispone literalmente que: “Los actos ad-

“() Sin embargo, la practica
nos enseña que la Administración Pública, de hecho, declara
derechos y define controversias,
mas alla de lo establecido en el
texto constitucional, lo que nos
lleva a formularnos la siguiente
pregunta ¿por qué se permite
a la Administración Tributaria
hacer uso de mecanismos que
le permiten declarar derechos
y dirimir controversias y, mas
aún, ejercer actos de coacción
para el cumplimiento de obligaciones, si de ordinario dichos
mecanismos sólo le estan permitidos al Poder Judicial? (). '


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ministrativos tendran un caracter ejecutario
salvo disposición legal expresa en contrario,
mandato judicial o que estén sujetos a condición o plazo conforme a ley”.
En nuestro país, el profesor de DerechoAdministrativo, Jorge Danós Ordóñez, al
comentar el proyecto de la Ley del Procedimiento Administrativo General, se refería a
la ejecución de las resoluciones administrativas y al principio de autotutela administrativa en los siguientes términos: “El capítulo IX
referido a la ejecución de resoluciones administrativas esta presidido por el denominado
principio de autotutela administrativa, en virtud del cual se le confiere a la Administración
Pública, obligada a defender intereses generales de la sociedad y que esta al servicio de los
ciudadanos, potestad para hacer cumplir ella
misma sus decisiones, mediante la ejecución
forzosa de sus actos administrativos, dispensandola, por regla general, de la necesidad de
recurrir al auxilio judicial, salvo en los casos en
que la Ley o la Constitución exigieran la obligación de intervención del Poder Judicial” .
Consideramos que la facultad de autotutela administrativa tiene un basamento constitucional en el artículo 148º de la
Constitución que establece: “Las resoluciones administrativas que causan estado son
susceptibles de impugnación mediante
la acción contencioso – administrativa”. Al
respecto, el profesor Marcial Rubio sostiene
que: “Una resolución administrativa “causa
estado” cuando ya no puede ser impugnada ante autoridad administrativa superior
alguna a la última que denegó el derecho”
. Siendo ello así, es claro que la Administra-

ción ya tiene plenamente expedito el camino de hacer cumplir su decisión, no solo
si esta versa sobre materia tributaria, sino
también cuando su objeto consiste en cualquier tema administrativo engeneral.
La normatividad especial, tal como lo
hace de modo general la Ley Nº 27444 en su
artículo 192º, también reconoce a la autotutela administrativa; así, el artículo 1º del TUO
de la Ley prescribe: “La presente Ley establece
el marco legal de los actos de ejecución coactiva que corresponde a todas las entidades de la
Administración Pública. Asimismo, constituye
el marco legal que garantiza a los Obligados al
desarrollo de un debido procedimiento coactivo” (el subrayado nos corresponde). Dentro
de lo establecido por el citado artículo, no
solo se reconoce de forma específica una
manifestación del principio de autotutela administrativa a través del reconocimiento de
los actos de ejecución coactiva de la Administración, sino que -lo que es mas importante-
se reconoce expresamente que dichas facultades se deben ejercer dentro de un marco
que acate el debido procedimiento coactivo,
como garantía del respeto de los derechos
constitucionales(7) de los administrados.
III. LA DEUDA TRIBUTARIA
Lo primero que debemos tener claro es
que los tributos son prestaciones en dinero
o en especie que el Estado o entidades públicas designadas por ley, en ejercicio de su
poder de imperio, exigen con el objeto de
obtener recursos para enfrentar sus gastos
y satisfacer las necesidades públicas.

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De esta definición podemos extraer
como notas características de los tributos
las siguientes
a) Obligación: Es un vínculo jurídico, mediante el cual el sujeto activo tiene la atribución
de exigir del sujeto pasivo un determinado
compartimiento, que consiste, normalmente, en el pago de unasuma pecuniaria.
b) Pecuniaria: El objeto de la obligación
tributaria se caracteriza por consistir en
la entrega, que realiza el sujeto pasivo al
sujeto activo, de una suma de dinero.
c) Legal: Es una obligación que tiene como
fuente la Ley o una norma con rango de
Ley, mediante el acaecimiento de un hecho factico descrito en ella.
d) No constituye sanción: Se excluye de la
definición de tributo todas aquellas sanciones aplicables a las infracciones establecidas en el ordenamiento jurídico.
e) El Sujeto Activo es una Persona Pública:
Es decir, es el Estado u organismos públicos a los que la Ley les asigna tal calidad.
f) El Sujeto Pasivo: De manera ordinaria,
son las personas naturales y jurídicas a
los que la Ley les impone tal condición.
Las instituciones públicas pueden ser sujetos pasivos, normalmente en el tema
de los tributos vinculados.
En tal sentido, dentro del término genérico “tributo 8), tenemos a diferentes especies a saber:
a) El Impuesto: Es un tributo cuyo cumplimiento no origina una contraprestación
directa a favor del contribuyente por
parte del Estado.
b) La Contribución: Es el tributo cuya obligación tiene como hecho generador beneficios derivados de la realización de obras
públicas o de actividades estatales.
c) La Tasa: Es el tributo cuya obligación tiene como hecho generador la prestación
efectiva por el Estado de un servicio público individualizado en el contribuyente. Asimismo, las tasas pueden ser
c.1) Los Arbitrios: Son tasas que se pagan por la prestación o mantenimiento de un servicio público.
c.2) Los Derechos: Son tasas que sepagan
por la prestación de un servicio administrativo público o el uso o aprovechamiento de bienes públicos.
c.3) Las Licencias: Son tasas que gravan la obtención de autorizaciones
específicas para la realización de
actividades de provecho particular
sujetas a control o fiscalización.

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Por otro lado, debemos expresar que
la deuda tributaria no solo se encuentra integrada por un componente principal (tributos), sino que la misma va a considerar
los rubros señalados en el artículo 28º(9) del
Código Tributario, es decir el tributo propiamente dicho, las multas y los intereses
(estos pueden ser a su vez interés moratorio
por el pago extemporaneo del tributo, interés moratorio de las multas y el interés por
el fraccionamiento y/o fraccionamiento de
pago, que tiene la naturaleza de compensatorio), conceptos cuyo quantum va a estar
determinado en los valores, y que en nuestra
legislación se encuentran representados por
las Resoluciones de Determinación o Multa,
Órdenes de Pago, Resoluciones, debidamente notificadas y no apeladas, en el plazo de
Ley, Resoluciones del Tribunal Fiscal y las Resoluciones que Declaran la Pérdida del Beneficio de Fraccionamiento. Habiendo revisado
en qué consiste la deuda tributaria, corresponde analizar a los denominados valores.
IV. LOS VALORES: RESOLUCIÓN DE DETERMINACIÓN, RESOLUCIÓN DE MULTA Y ORDEN DE PAGO
En este punto del trabajo nos vamos a
referir a los valores mas importantes (no los
únicos) que pueden ser objeto de cobro en
la vía coactiva, como son la Resolución deDeterminación, la Resolución de Multa y la
Orden de Pago.
Para que estos actos administrativos
puedan generarse, debe realizarse la denominada “determinación tributaria”, la misma
que es entendida por la mas autorizada
doctrina como: “(…) el acto del deudor tributario o del órgano administrador del tributo o
de ambos, en virtud del cual se verifica si se ha
producido o no el hecho imponible y quién es
el deudor tributario, así como cual es la base
imponible y la cuantía del tributo” (10).
Según el artículo 59º del CódigoTributario
a través del acto de determinación de la obligación tributaria, el deudor tributario verifica
la realización del hecho generador de la obligación tributaria, señala la base imponible y la
cuantía del tributo y a la Administración Tributaria le corresponde verificar la realización del
hecho generador de la obligación tributaria,
identificar al deudor tributario, señalar la base
imponible y la cuantía del tributo.
Esta determinación puede iniciarse
conforme al artículo 60º del Código Tributario de dos formas: por acto o declaración del
deudor tributario o por la Administración

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Tributaria; por propia iniciativa o denuncia
de terceros. El resultado del proceso de fiscalización o verificación implicara la emisión
de la correspondiente Resolución de Determinación, Resolución de Multa u Orden de
Pago, si fuera el caso.
El artículo 76º del Código Tributario define a la Resolución de Determinación en
los siguientes términos: “La Resolución de
Determinación es el acto por el cual la Administración Tributaria pone en conocimiento
deldeudor tributario el resultado de su labor
destinada a controlar el cumplimiento de las
obligaciones tributarias, y establece la existencia del crédito o de la deuda tributaria”.
Los requisitos que deben contener las
Resoluciones de Determinación y de Multa
estan establecidos en el artículo 77º del Código Tributario: “La Resolución de Determinación sera formulada por escrito y expresara
1. El deudor tributario.
2. El tributo y el período al que corresponda.
3. La base imponible.
4. La tasa.
5. La cuantía del tributo y sus intereses.
6. Los motivos determinantes del reparo u
observación, cuando se rectifique la declaración tributaria.
7. Los fundamentos y disposiciones que la
amparen.
Tratandose de Resoluciones de Multa contendran necesariamente los requisitos establecidos en los numerales 1 y 7, así como
referencia a la infracción, el monto de la
multa y los intereses.
La Administración Tributaria podra emitir en un solo documento las Resoluciones

de Determinación y de Multa, las cuales podran impugnarse conjuntamente, siempre
que la infracción esté referida a un mismo
deudor tributario, tributo y período”.
De otro lado, resulta pertinente tener en
cuenta que la Orden de Pago tiene una naturaleza jurídica que difiere de la Resolución
de Determinación y la Resolución de Multa,
en tanto únicamente se encuentra dirigida a hacer posible el pago de una deuda
que ya es exigible. Comentando sobre este
tema, Guillermo Grellaud expresa: “() diferente es el caso de lo que el Código Tributario Peruano denomina Órdenes de Pago, las
que en rigor, no determinan unaobligación
tributaria, sino que persiguen el pago de un
adeudo que ya es exigible” (11).
El Código Tributario define a la Orden de
Pago, en su artículo 78º, en los siguientes términos: “La Orden de Pago es el acto, en virtud
del cual la Administración exige al deudor tributario la cancelación de la deuda tributaria, sin
necesidad de emitirse previamente la Resolución de Determinación, en los casos siguientes
1. Por tributos autoliquidados por el deudor
tributario.
2. Por anticipos o pagos a cuenta, exigidos
de acuerdo a ley.
3. Por tributos derivados de errores materiales de redacción o de calculo en las declaraciones, comunicaciones o documentos
de pago. Para determinar el monto de la
Orden de Pago, la Administración considerara la base imponible.
4. Tratandose de deudores tributarios que no
declararon ni determinaron su obligación
o que habiendo declarado no efectuaron


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la determinación de la misma, por uno o
mas períodos tributarios, previo requerimiento para que realicen la declaración
y determinación omitidas y abonen los
tributos correspondientes, dentro de un
término de tres (3) días habiles, de acuerdo
al procedimiento establecido en el artículo
siguiente, sin perjuicio que la Administración Tributaria pueda optar por practicarles una determinación de oficio.
5. Cuando la Administración Tributaria realice una verificación de los libros y registros
contables del deudor tributario y encuentre tributos no pagados.
Las Órdenes de Pago que emita la Administración, en lo pertinente, tendran los mismos requisitos formales que laResolución de
Determinación, a excepción de los motivos
determinantes del reparo u observación”.
Cabe indicar que en el caso de los adeudos tributarios municipales se presenta una
restricción para el ambito de aplicación de
las Órdenes de Pago, dado que el artículo
25.2 del TUO de la Ley, establece que la Administración Tributaria de los Gobiernos Locales únicamente emitira Ordenes de Pago
en los casos establecidos en los numerales
1) y 3) del artículo 78º del Código Tributario,
es decir en aquellos casos de tributos autoliquidados y de tributos derivados de errores
materiales de redacción o de calculo.
Es importante destacar que para que
la cobranza de los tributos municipales no
tenga mayores contratiempos, los funcionarios de la Administración Tributaria deberan
procurar que los valores cumplan de manera escrupulosa con todos los requisitos establecidos en el marco legal vigente, con el fin
que el desempeño de sus funciones respete
lo dispuesto por el artículo 1º del TUO de la
Ley, en lo relativo al debido procedimiento
coactivo.
V. LA DEUDA EXIGIBLE COACTIVAMENTE
Dado que la deuda exigible coactivamente a que se refiere el artículo 25º del
TUO de la Ley(12), es aquella respecto de la
cual el Ejecutor Coactivo debe iniciar los actos de ejecución coactiva, resulta de suma
importancia que se verifique la existencia
de las condiciones necesarias que requiere
el marco legal vigente, para que tales manifestaciones del Principio de Autotutela no
impliquen una violación de los derechos e
intereses de los administrados.

Para ello, consideramos que el cumplimiento de talescondiciones constituye una
parte importante del debido procedimiento administrativo. Así, el artículo IV numeral
1.2 del Título Preliminar de la Ley Nº 27444
prescribe que los administrados gozan de
todos los derechos y garantías inherentes
al debido procedimiento administrativo
que comprende el derecho a exponer sus
argumentos, a ofrecer y producir pruebas y
a obtener una decisión motivada y fundada
en Derecho, rigiéndose el debido procedimiento administrativo por los principios del
Derecho Administrativo, siendo concordante con el artículo 1º del TUO de la Ley(13).
Nosotros consideramos que el debido
procedimiento administrativo no solo implica el respeto de las reglas para que el administrado pueda ejercer en forma debida
su defensa desde el punto de vista estrictamente procesal, como puede ser el acceso
al expediente, la entrevista con el funcionario responsable, que el acto administrativo
se notifique debidamente, que se otorgue
un plazo razonable para el cumplimiento,
sino que comprende fundamentalmente el
respeto irrestricto de los requisitos necesarios para la emisión de los valores, así como
de aquellos necesarios para que éstos adquieran la condición de exigibles.
Por ello, compartimos plenamente lo
sostenido por Giuliani Fonrouge, en cuanto
a que los actos de aplicación y recaudación
de los tributos deben cumplir escrupulosamente con los requisitos exigidos por la
normatividad vigente, de modo tal que el
accionar de la Administración Tributaria no
pueda ser tildado de arbitrario o ilegal: “La
actividad del Estado relacionada con la aplicación y percepción de lostributos se desenvuelve mediante diversos actos procesales,
durante los cuales es necesario asegurar a los
particulares contra posibles violaciones del
Derecho. No se trata, únicamente, de prestarles amparo frente a las extralimitaciones
de los funcionarios, sino, esencialmente, de
evitar que las normas y principios jurídicos resulten desvirtuados en los hechos” (14).
En cuanto a los requisitos establecidos
para que la deuda se considere exigible, podemos señalar que, según el artículo 25º del
TUO de la Ley, debe cumplirse lo siguiente
a) La establecida mediante Resolución de
Determinación o Resolución de Multa,
emitida por la entidad conforme a Ley,
debidamente notificada y no reclamada
en el plazo de Ley. Para ello, al iniciar el
procedimiento de cobranza coactiva, el

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Ejecutor debera verificar el cumplimiento
de los requisitos que prescribe el artículo
77º del Código Tributario para la emisión
de esta clase de valores, debiendo verificar que se haya realizado una notificación
debida del mismo, así como que, sobre dicho valor, no se haya interpuesto recurso
de reclamación en el plazo de Ley, es decir
en el plazo de veinte días habiles contados
a partir del día siguiente de su notificación
-conforme establece como regla general
el artículo 137º del Código Tributario-,
verificandose éstas circunstancia con el
cargo de la notificación.
b) La establecida por Resolución, debidamente notificada y no apelada en el plazo de Ley, o por Resolución del Tribunal
Fiscal. Al respecto, en estos dos supuestos el deudor tributario ha iniciado un
procedimiento contenciosoadministrativo(15), en el cual no se ha presentado
recurso de apelación en el término de
Ley, es decir en el plazo de quince días
habiles contados a partir del día siguiente de la notificación del acto reclamado,
conforme establece como regla general
el artículo 146º del Código Tributario o,
en el segundo caso, ya se cumplió con
agotar la vía administrativa, por lo que la
deuda ya tiene el caracter de exigible.
c) La constituida por las cuotas de amortización de la deuda tributaria objeto de
aplazamiento y/o fraccionamiento pendiente de pago, en tanto se incumplan
las condiciones del mismo, que sera
fundamentalmente no abonar el pago
de las cuotas por el importe y los plazos
establecidos en el acuerdo. Para que tal
circunstancia pueda tener efectos jurídicos, la pérdida del beneficio debe ser
comunicada al deudor por parte de la
administración Tributaria a través de la
correspondiente resolución, la misma
que no debe haber sido impugnada en
el plazo de Ley, lo que igualmente debera constar en el cargo de notificación.
d) La que conste en una Orden de Pago emitida y notificada conforme a Ley, debiendo tenerse en cuenta en este supuesto
que, correspondera al Ejecutor Coactivo
verificar que la emisión de la Orden de
Pago solo se realice en los casos establecidos en los numerales 1) y 3) del artículo
78º del Código Tributario, ya que en caso
contrario la deuda no sera exigible.
e) También podra, el Ejecutor Coactivo, exigir
el pago de las costas y los gastos del Procedimiento del Cobranza Coactiva, para lo cual

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y Actualidaddebera atenderse a los montos establecidos
en el Arancel de Costas Procesales.
f) Finalmente, el Ejecutor Coactivo puede
ejecutar las garantías otorgadas a favor
de la Entidad, respetando el marco legal
vigente para tal efecto.
Como podemos advertir, todas estas circunstancias involucran la exigencia de actos
constituidos previamente, sin que corresponda al Ejecutor Coactivo variar o modificar de
ninguna forma los valores objeto de cobranza, que constituyen técnicamente hablando,
títulos ejecutivos y como tal deuda exigible
coactivamente. En tal sentido el jurista español Eduardo García de Enterría explica: “Toda
ejecución supone la realización de un derecho
previamente declarado en un acto. Este acto,
a su vez, ha de tener una constancia formal
inequívoca y una certeza de contenido y de
destinatario que dispense de la necesidad de
una previa interpretación de su alcance y de su
extensión y que permita pasar a su realización
inmediata: ha de ser, por tanto, lo que técnicamente se llama “título ejecutivo”(16).
VI. EL INICIO DEL PROCEDIMIENTO DE
EJECUCIÓN COACTIVA
De forma general, podemos decir que el
artículo 194º de la Ley Nº 27444, garantiza a
la Administración la facultad de ejecución
forzosa de sus actos, para lo cual puede hace
uso de la Ejecución Coactiva, tal como prescribe el artículo 197º del mismo cuerpo legal.
Conforme lo establecido en el artículo
29º (17) del TUO de la Ley del Procedimiento de Ejecución Coactiva (TUO de la Ley),
el Procedimiento de Ejecución Coactiva es
iniciado por el Ejecutor mediante la notificación al obligado de la Resolución deEjecución Coactiva, la que contiene mandato de
cumplimiento de la obligación exigible co-

“Como podemos advertir, todas estas circunstancias involucran la exigencia de actos
constituidos previamente, sin
que corresponda al Ejecutor
Coactivo variar o modificar de
ninguna forma los valores objeto de cobranza, que constituyen
técnicamente hablando, títulos
ejecutivos ().”

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activamente, dentro del plazo de siete días
habiles de notificado, bajo apercibimiento
de dictarse alguna medida cautelar, debiendo cumplir la Resolución de Ejecución Coactiva con los requisitos establecidos en el
artículo 15º(18) del mismo cuerpo legal.
El artículo 82º del Modelo de Código Tributario del Centro Interamericano de Administradores Tributarios, CIAT, establece que:
“La Administración tributaria exigira el pago
de los créditos fiscales que no hubieren sido
cubiertos dentro de los plazos señalados por
la ley, mediante el procedimiento administrativo de ejecución”; es decir, en el Modelo de
Código Tributario se propone la facultad de
exigir el pago en la vía administrativa (coactiva) de los créditos no cancelados en los
plazos de ley por los deudores tributarios,
dado que se esta reconociendo a la Administración Tributaria la facultad de autotutela, lo que le permitira ejercer los actos de
coerción en el cobro de sus acreencias.
Es importante destacar que la Resolución de Ejecución Coactiva se limita a exigir
al deudor tributario el cumplimiento de una
obligación contenida en un valor notificado y
no pagado en su oportunidad, motivo por el
cual el valor constituye untítulo de ejecución
como habíamos expresado anteriormente.
Para el inicio del Procedimiento de Cobro Coactivo de las obligaciones tributarias,
el Ejecutor Coactivo debera realizar, necesariamente un “Examen de Exigibilidad del
Valor puesto a Cobro”, a través del cual se debera verificar el cumplimiento estricto de lo
establecido en el artículo 25º del TUO de la
Ley, lo que implicara, de un lado, el analisis
de los actos emitidos por la Administración
Tributaria, es decir si aquellos siguen los parametros establecidos en el Código Tributario (analisis de fondo).
De otro lado, este examen debera abarcar la notificación de los actos administrativos realizada por la Administración, para lo
cual se ceñira escrupulosamente a lo previsto en el artículo 104º del Código Tributario
(analisis de forma).
Superado este examen de exigibilidad
del valor puesto a cobro, corresponde -en
buena cuenta-, que el Ejecutor Coactivo inicie del procedimiento coactivo; al respecto,
el tributarista argentino Héctor Villegas expresa: “Si el sujeto pasivo no paga a tiempo su
obligación, que puede consistir en importes tributarios, pagos a cuenta, anticipos, accesorios,
multas ejecutoriadas y sus correspondientes
incrementos por actualización monetaria (“indexación”), el Estado tiene derecho a perseguir

“Es importante destacar que la
Resolución de Ejecución Coactiva se limita a exigir al deudor
tributario el cumplimiento de
una obligación contenida en un
valor notificado y no pagado en
su oportunidad, motivo por el
cual el valor constituye un título
de ejecución, como habíamos
expresado anteriormente.”su cobro por el procedimiento especial de “ejecución fiscal”. Es un juicio ejecutivo sumario, y
se basa en el principio de la legitimidad de los
actos administrativos. En el régimen nacional
y en el de la generalidad de las provincias, basta la boleta de deuda expedida por la autoridad fiscal para abrir el procedimiento. El juez
se limita a apreciar si esa boleta de deuda reúne las formas extrínsecas habilitantes: lugar y
fecha de otorgamiento, firma del funcionario
competente, indicación del deudor, importe y
concepto de la deuda (19)
Cabe señalar que no en todos los países el cobro coactivo de una deuda tributaria se realiza en la vía administrativa
(como en el Perú), sino que dicho tramite
constituye un proceso de naturaleza judicial. Así, comentando la legislación argentina, Héctor Villegas explica: “(…) tiene el
caracter de un proceso jurisdiccional que
se desarrolla ante la autoridad judicial, y si
bien en algunas provincias existe procedimiento administrativo de ejecución, como
Tucuman, La Rioja y Jujuy, compartimos al
respecto la idea de que el sistema es “censurable” ya que el poder judicial es una mayor
garantía de independencia y en especial en
esta materia; ademas la Administración se
constituye juez y parte. Así es; la tradición argentina esta a favor del sistema judicialista
por otra parte, conociendo el criterio predominante entre los funcionarios administrativos, por lo común autoritario y despótico,
proclive a la arbitariedad, la actuación de la
justicia es garantía insustituible en el estado
actual de nuestra organización. No desconocemos que existen paísesde América Latina con procedimiento administrativo de
ejecución fiscal, y así lo señala un estudio
dado a conocer en el Centro Interamericano
de Administradores Tributarios” (20).
Al margen de la opción legislativa por
la que opte cada país (ya que cada sistema


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y Actualidad
tiene argumentos a favor y en contra), en el
Perú históricamente se ha legislado reconociendo la facultad de autotutela de la Administración, por medio de la cual se le permite
la ejecución de sus propios actos sin tener
que recurrir al Poder Judicial, siendo esta la
posición que ha asumido el Centro Interamericano de Administradores Tributarios,
cuyo Modelo de Código Tributario dispone
en su artículo 125º que: “El procedimiento de
cobro se iniciara mediante providencia notificada al deudor, en la que se identificara la deuda pendiente y se le requerira para que efectúe
su pago con el recargo correspondiente”.
VII. LA SUSPENSIÓN DEL PROCEDIMIENTO DE EJECUCIÓN COACTIVA
En la Vigésimo Segunda Edición del Diccionario de la Lengua Española se define a
la “suspensión” como: “Acción y efecto de suspender”; asimismo por el término “suspender”
se entiende: “Levantar, colgar o detener algo
en alto o en el aire. Detener diferir por algún
tiempo una acción u obra”.
De lo anteriormente expuesto, podemos extraer las notas características de la
suspensión del Procedimiento de Ejecución
Coactiva, la misma que implica una conducta positiva que debe ser realizada
por el Ejecutor Coactivo para diferir por
un tiempo la acción de cobranza de una
deuda tributaria iniciada a través de laResolución de Ejecución Coactiva, hasta que no se supere la circunstancia que
motiva la suspensión.
Somos de la opinión que la regulación de
la suspensión del Procedimiento de Ejecución
Coactiva es uno de los elementos concretos
que forman parte del derecho al debido procedimiento administrativo, y en especial del
debido procedimiento coactivo a que alude la
última parte del artículo 1º del TUO de la Ley.
Como regla general, cuando se inicia el
Procedimiento de Ejecución Coactiva de las
deudas tributarias no resultan admisibles
articulaciones dilatorias del ejecutado, dirigidas a entorpecer o frustrar las acciones
de cobranza, dado que nos encontramos
frente a un procedimiento de caracter ejecutivo y sumarísimo, maxime si tenemos
en cuenta que el ejecutado contó con todos los medios que le franquea el Código
Tributario para realizar la defensa de fondo
de los derechos que le pudieran corresponder. En tal sentido, Héctor Villegas nos
dice: “() en la ejecución fiscal se prohíbe la
discusión de aspectos sustanciales, como, por

ejemplo, los relativos al origen de la deuda, al
examen del fondo de la ley, etc. Esos aspectos
sustanciales podran ser objeto del juicio de
repetición. Se trata, la ejecución fiscal, de un
procedimiento que tiende a la rapida percepción de lo adeudado en concepto de tributos.
Las leyes tributarias suelen contener disposiciones especiales sobre el juicio de ejecución
fiscal, que son modificatorios del tramite general ejecutivo que estipulan los respectivos
códigos de procedimientos civiles 21) (el subrayado nos corresponde).
No obstante ello, losartículos 16º y 31º
del TUO de la Ley, regulan el tema de la suspensión del procedimiento, fundamentalmente cuando no se han cumplido los presupuestos necesarios para la existencia de
una obligación tributaria exigible o cuando por alguna causal sobreviniente, la Ley
considera que se debe paralizar el mismo.
Una mención especial merece el tema
del pronunciamiento a que alude el numeral 31.6 del artículo 31º del TUO de la
Ley, referente al silencio administrativo positivo(22), que se presenta en el supuesto
que el Ejecutor Coactivo no se pronuncie
sobre la solicitud de suspensión del procedimiento presentada por el ejecutado
en el término de quince (15) días habiles,
debiendo notificarse la resolución dentro
del mismo plazo. Esta institución constituye una sanción por la mora del Ejecutor al
emitir su pronunciamiento, e implica otorgarle un sentido aprobatorio al pedido.
Teniendo en cuenta ello, podrían presentarse supuestos en los cuales, el ejecutado haya presentado una solicitud de suspensión que no se sustente en los casos regulados en los artículos 16º y 31º de la Ley Nº
26979; siendo ello así, frente al riesgo que los
ejecutados obtengan derechos que el ordenamiento jurídico no reconoce, el Tribunal
Fiscal –con sano criterio-, ha declarado que
en tales situaciones, la resolución ficta producida vía el silencio administrativo positivo resulta siendo un acto nulo, dado
que se ha obtenido en contravención al
ordenamiento jurídico, tal como dispone
el artículo 10º de la Ley Nº 27444.
VII. LAS MEDIDAS CAUTELARES EN EL
PROCEDIMIENTO DE EJECUCIÓN COACTIVA
La medida cautelar es aquellainstitución
de caracter procesal, mediante la cual los órganos administrativos aseguran la eficacia o
el cumplimiento de los valores, anticipando

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todos o determinados efectos de dichos actos, en razón de existir verosimilitud en el
derecho invocado y peligro en la demora
en la sustanciación del proceso.
La finalidad de la medida cautelar en el
ambito del Proceso de Ejecución Coactiva es
el de otorgar la plena y absoluta seguridad
de que la deuda tributaria, establecida en
el valor, va a ser efectivamente honrada, es
decir la pretensión administrativa de cobro
va a ser ejecutada, conforme a los principios
del pago a que alude el profesor español
Antonio Hernandez Gil (23).
Resulta preciso acotar, que las medidas cautelares son un mecanismo de
caracter eminentemente procesal que
permite asegurar la ejecutabilidad del
cobro de la deuda tributaria. A través de
ella se logra el resultado material del acto
administrativo que le sirve de base, contribuyendo de este modo con el cumplimiento de lo resuelto en definitiva por la
Administración.
El legitimado activo para iniciar la medida cautelar es el Ejecutor Coactivo, ya sea
que lo haga antes del inicio del procedimiento de cobranza coactiva o luego de iniciado este. La legitimidad pasiva recae en la
persona obligada a cumplir la obligación de
dar, de hacer o de no hacer en que consiste
el acto administrativo base.
Estas medidas cautelares van a ser
implementadas en el supuesto que el
obligado al pago de la deuda tributaria
contenida en el correspondiente valor, no
se realice dentro del plazo de siete (7) días
habilesde notificado con la Resolución
de Ejecución Coactiva; igualmente, los
Ejecutores Coactivos podran ejecutar,
en calidad de medida cautelar previa,
únicamente el embargo en forma de
intervención en información, conforme

“Somos de la opinión que la
regulación de la suspensión
del Procedimiento de Ejecución Coactiva es uno de los elementos concretos que forman
parte del derecho al debido
procedimiento administrativo,
y en especial del debido procedimiento coactivo a que alude
la última parte del artículo 1º
del TUO de la Ley.”

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y Actualidad

lo establece el numeral 28.1 del artículo
28º del TUO de la Ley.
Conforme lo establece el artículo 33º del
TUO de la Ley, las formas de embargo son
las siguientes
a) En forma de Intervención en Recaudación, Información o Administración.
b) En forma de Depósito o Secuestro Conservativo.
c) En forma de Inscripción.
d) En forma de Retención.
En tal sentido, son requisitos necesarios
para que proceda la ejecución coactiva
que la deuda tributaria se encuentre contenida en un valor; que se notifique al deudor tributario para que proceda a su pago
en los plazos que establece la ley; que tal
cumplimiento no se haya producido y que
finalmente el valor cumpla con todos los requisitos para su validez, debiendo constar el
cargo debidamente notificado(24).
IX. EL PROCEDIMIENTO DE EJECUCIÓN
COACTIVA DE DEUDAS TRIBUTARIAS
DE LAS MUNICIPALIDADES, A LA LUZ
DE LA JURISPRUDENCIA DEL TRIBUNAL FISCAL
Pese a que forma parte de la Administración como tal, los pronunciamientos
del TribunalFiscal destacan por ser normalmente de caracter técnico y ponderado, ya que le otorgan la razón al deudor
tributario en el procedimiento de queja
únicamente en aquellos supuestos en los
que corresponde, a la luz de la normatividad vigente.
A continuación vamos a reseñar algunas resoluciones del Tribunal Fiscal que se
han pronunciado sobre quejas en Procedimientos de Ejecución Coactiva de Obligaciones Tributarias Municipales, decisiones
que resultan ser de vital importancia, no
sólo para el Ejecutor y Auxiliar Coactivo
sino para todos los funcionarios municipales, dado que nos brindan la interpreta-

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ción de la última instancia administrativa
en materia fiscal. Así tenemos:
La RTF Nº 861-2-2001 expedida, en virtud de la queja interpuesta por Clemente
Augusto Antillaque contra el Ejecutor y Auxiliar Coactivo de la Municipalidad Provincial
de Ilo, al haberse iniciado un Procedimiento
de Cobranza Coactiva violando la Ley de Procedimiento de Ejecución Coactiva, dispuso
dar tramite: de reclamación contra la Orden de Pago Nº 1161-2000 y la Resolución de
Determinación Nº 1175-2000, y al recurso
de queja en el extremo referido a la notificación de los valores y a la inafectación
del Impuesto Predial y Arbitrios Municipales,
para lo cual la Administración debera verificar los requisitos de admisibilidad establecidos por el artículo 137º del Código Tributario
y declaró infundada la queja en lo demas
que contiene, estableciendo un precedente de observancia obligatoria, en el sentido que los actos administrativos a que se
refiere el artículo 25º de la Ley deProcedimiento de Ejecución Coactiva, respecto a
la deuda tributaria exigible (Resoluciones
de Determinación o Multa, Órdenes de Pago,
Resoluciones Debidamente notificadas y
no apeladas en el plazo de ley, Resolución
del Tribunal Fiscal, Resolución que Declara
la Pérdida del Beneficio de Fraccionamiento), deben ser notificados conforme a lo
establecido en el artículo 104º del Texto
Único Ordenado del Código Tributario.
Asimismo, estableció que la notificación
personal a que se refiere el inciso a) de
la Sexta Disposición Complementaria y
Transitoria de la Ley Nº 26979, podra entenderse realizada no sólo con el obligado
sino también con la persona capaz que se
encuentre en el domicilio del obligado,
dejandose constancia de su nombre y de
su relación con el notificado, en observancia del artículo 83º del Texto Único Ordenado
de la Ley de Normas Generales de Procedimientos Administrativos, Decreto Supremo
Nº 002-94-JUS, aplicable en vía supletoria.
La RTF Nº 00263-1-2003 expedida, en
virtud la queja interpuesta por Inmobiliaria
Continental S.A contra la Municipalidad Distrital de Ate, al haberse iniciado un Procedimiento de Cobranza Coactiva, de la deuda
contenida en diversas resoluciones de determinación y de multa, no obstante haber
interpuesto reclamación contra los referidos
valores, así como por negarse a suspender
la referida cobranza pese a haber operado el
silencio administrativo positivo previsto en
el numeral 31.6 del artículo 31º de la Ley Nº

26979, dispuso declarar fundada la queja
en el extremo referido al silencio administrativo positivo, motivo por el cual ordenóque
el Ejecutor Coactivo disponga la suspensión
del procedimiento de ejecución coactiva, en
tanto no se había acreditado en autos que
la resolución que declaró improcedente la
solicitud de suspensión de la cobranza coactiva se había notificado en el domicilio
fiscal, debido a que el cargo de recepción
se encontraba sellado por una empresa diferente de la ejecutada; se declaró infundada en el extremo referido al recurso de reclamación en tanto había sido interpuesto
fuera del plazo de veinte días que señala el
artículo 137º del Código Tributario.
La RTF Nº 02475-1-2003 expedida, en
virtud de la queja interpuesta por la Caja
Municipal de Ahorro y Crédito de Trujillo S.A
contra la Municipalidad Provincial de Chepén por iniciar la cobranza coactiva de una
deuda contenida en una Resolución de Determinación y de Multa, no obstante haber
interpuesto reclamación contra los mismos,
así como por negarse a suspender la referida
cobranza pesa a haber operado el silencio
administrativo positivo previsto en el artículo 31º de la Ley Nº 26979, dispuso declarar
fundada la queja en el extremo referido al
silencio administrativo positivo, por lo que
ordenó al Ejecutor Coactivo suspender el
procedimiento de ejecución coactiva, ya
que se pronunció fuera del plazo de ocho
días habiles posteriores a la presentación
de la solicitud de suspensión del procedimiento coactivo; se declaró infundado
el extremo referido a la reclamación de los
valores en tanto, conforme aparece de autos
el recurso de reclamación fue interpuesto
fuera del plazo de veinte días a que alude
el artículo 137º del CódigoTributario.
La RTF Nº 03459-2-2003 expedida, en
virtud de la queja interpuesta por la Leonardo Repetto Giuffra contra el Ejecutor Coactivo de la Municipalidad Distrital de Miraflores
por iniciar un procedimiento de cobranza
coactiva de forma indebida, dispuso declarar infundada la queja interpuesta, en tanto el quejoso no había interpuesto recurso
impugnativo contra la resolución de determinación puesta a cobro; siendo ello así, de
conformidad con lo dispuesto por el artículo
154º del Texto Único Ordenado del Código
Tributario, aprobado mediante el Decreto
Supremo Nº 135-99-EF, se estableció un
precedente de observancia obligatoria en el
siguiente sentido: “De acuerdo a lo establecido en el inciso d) del artículo 119º del Có-


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digo Tributario y al inciso c) del artículo 31º
de la Ley 26979, procede la suspensión del
procedimiento de cobranza coactiva siempre que el recurso impugnativo se haya
presentado oportunamente”.
La RTF Nº 05387-1-2003 expedida, en virtud de la queja interpuesta por Greentechnology S.A.C contra el Ejecutor Coactivo de
la Municipalidad Distrital de San Isidro por
iniciar un procedimiento de cobranza coactiva por una supuesta deuda correspondiente
a la Tasa de Licencia de Funcionamiento, dispuso declarar fundada la queja, ordenando
al Ejecutor Coactivo tener en cuenta lo dispuesto en la resolución; se llegó a la toma
de dicha decisión en tanto no se cumplió
con lo dispuesto en el artículo 104º del
Código Tributario que exige que cuando
no se pueda notificar al deudor tributario
por una circunstancia imputable aél, esta
podra hacerse a través de la publicación
de la notificación en el Diario Oficial El
Peruano y en uno de los diarios de mayor
circulación de la localidad, tramite este
último que no se realizó, motivo por el
cual la deuda puesta a cobro todavía no
tenía la condición de deuda exigible.
La RTF Nº 05711-1-2003 expedida, en virtud de la queja interpuesta por Manuel Bellozo Rosales contra el Ejecutor Coactivo de la
Municipalidad Distrital de Puente Piedra por
no suspender el procedimiento de cobranza
coactiva, pese a acreditar el silencio administrativo positivo, dispuso declarar infundada
la queja interpuesta, no obstante que
la resolución que declaró improcedente
el pedido de suspensión de la cobranza
coactiva, se notificó con posterioridad al
plazo de ocho días que tenía el Ejecutor
Coactivo para hacerlo, dado que el acto
administrativo configurado mediante silencio administrativo positivo por el cual
resultaba procedente la suspensión del
procedimiento de cobranza coactiva adolecía de nulidad, toda vez que la referida
suspensión no se adecuaba a ninguna de
las causales contempladas en la Ley Nº
26979, por lo que resulta nulo de pleno derecho en atención a lo previsto en el artículo
10º de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General.
La RTF Nº 06645-1-2003 expedida, en
virtud de la queja interpuesta por Olimpos
INC. S.A contra la Municipalidad Distrital de
Santa María del Mar al no suspender el procedimiento de cobranza coactiva, respecto
de una Orden de Pago y una Resolución
de Determinación, dispuso declarar infun-

dada la queja interpuesta,dado que la
quejosa pretendía que se compense una
deuda contenida en los valores objeto de
cobranza con el saldo a favor de DEDALO
S.A, lo que no corresponde, toda vez que
se trata de deudas y créditos de distintos
titulares, no cumpliéndose con lo dispuesto
en el artículo 40º del Código Tributario y en
el artículo 1288º del Código Civil, en tanto se
exige que las obligaciones y deudas que se
extinguen deben ser recíprocos.
La RTF Nº 02254-1-2004 expedida, en
virtud de la queja interpuesta por Comercial
Central S.R.Ltda. contra el Ejecutor y Auxiliar
Coactivo del Servicio de Administración Tributaria de la Municipalidad Metropolitana
de Lima al no suspender el procedimiento
de cobranza coactiva, pese a haber acreditado el silencio administrativo positivo, declarar infundada la queja, no obstante que
la resolución que declaró improcedente
el pedido de suspensión de la cobranza
coactiva, se notificó con posterioridad al
plazo de ocho días que tenía el Ejecutor
Coactivo para hacerlo, dado que el acto
administrativo configurado mediante silencio administrativo positivo por el cual
resultaba procedente la suspensión adolecía de nulidad, toda vez que la referida
suspensión no se adecuaba a ninguna de
las causales contempladas en la Ley Nº
26979 (la quejosa solicitó la prescripción
de las deudas correspondientes al Impuesto
Predial y Arbitrios Municipales de los años
1996 a 1998, no constituyendo la solicitud
un recurso impugnativo), por lo que resulta
nulo de pleno derecho en atención a lo previsto en el artículo 10º de la Ley Nº 27444.
La RTF Nº 02837-5-2004 expedida, envirtud a la queja interpuesta por la Oficina
de Normalización Provisional (ONP) contra
el Ejecutor Coactivo del Servicio de Administración Tributaria de la Municipalidad Metropolitana de Lima al no suspender el procedimiento de cobranza coactiva, pese a encontrarse en tramite una demanda contenciosa
administrativa ante el Poder Judicial y ser sus
recursos inembargables, dispuso declarar
fundada la queja, en tanto, pese a que el
artículo 23º de la Ley Nº 27584, Ley del Proceso Contencioso Administrativo establece
que la admisión de la demanda contencioso
administrativa no suspende la ejecución del
acto administrativo, sin perjuicio de lo establecido sobre las medidas cautelares; dicha
norma no resulta de aplicación, en razón
a que el literal c) del artículo 31.1 de la Ley
Nº 26979, modificada por la Ley Nº 28165,

A

establecía como causal de suspensión del
procedimiento de cobranza coactiva, entre otras, el que se haya presentado dentro de los plazos de ley, demanda contenciosa administrativa que se encuentre en
tramite, la que se aplica en razón de ser una
norma especial.
La RTF Nº 07367-3-2004 el Tribunal Fiscal
ha establecido el siguiente precedente de
observancia obligatoria: “De acuerdo con el
inciso c) del numeral 31.1 del artículo 31º de
la Ley de Procedimiento de Ejecución Coactiva, Ley Nº 26979, modificada por la Ley Nº
28165, no procede la suspensión del procedimiento de cobranza coactiva durante
la tramitación de un recurso de apelación
formulado dentro de un procedimiento no
contencioso”; es decir, si se presentara un
supuesto en el cual, dentro de unprocedimiento no contencioso se formule un recurso de apelación, este no tendra como consecuencia la suspensión del procedimiento
de ejecución coactiva, ya que este derecho
sera aplicable única y exclusivamente en
los casos que el recurso impugnatorio se
presente al interior de un proceso contencioso tributario.
X. REFLEXIONES FINALES
Dado que el Procedimiento de Ejecución
Coactiva, es un procedimiento de caracter
administrativo, al que resulta de aplicación
las disposiciones del debido proceso, lo que
supone la utilización de conceptos de naturaleza eminentemente jurídica, como la
autotutela, deuda tributaria exigible, inicio y
suspensión de procedimiento, medidas cautelares, entre otros, motivo por el cual consideramos pertinente que se estudie la modificación del artículo 6º del TUO de la Ley, con
la finalidad que solo bachilleres en Derecho
puedan ejercer el cargo de Auxiliares Coactivos. Esta propuesta se sustenta en el hecho
que a los Auxiliares Coactivos les corresponde custodiar y tramitar los expedientes a su
cargo, elaborar los diferentes documentos
que sean necesarios para el impulso del procedimiento, realizar las diligencias ordenadas por el Ejecutor, suscribir notificaciones,
actas de embargo y demas documentación,
labores todas ellas de corte legal, con el
fin de evitar los excesos que se cometen
contra los ejecutados, muchas veces por
desconocimiento de los principios y la
doctrina legal en la materia.
En tal sentido, con el fin de evitar que los
ejecutados presenten quejas ante el Tribunal

Junio de 2009

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Temas de Gestión Pública
y ActualidadFiscal, se debe capacitar a todo el personal
de la Administración Tributaria para que conozca a plenitud el tipo de instrumentos que
utilizan para el cobro de la deuda tributaria
y que no se presenten inconvenientes al momento de iniciar el Procedimiento de Ejecución Coactiva. En tal sentido, correspondera
al Ejecutor Coactivo realizar el “Examen de
Exigibilidad del Valor puesto a Cobro”, el mismo que debera consistir en la verificación
del cumplimiento de los requisitos fondo y
de forma establecidos en el artículo 25º del
TUO de la Ley.
Dado que el sistema de cobranza de las
obligaciones tributarias municipales supone
la emisión de actos administrativos de forma
masificada, se debe implementar un sistema
de notificaciones eficaz que permita conciliar los opuestos intereses de cobro de las
acreencias de la Administración Tributaria
con el respeto irrestricto al debido proceso
coactivo del ejecutado.
En vista al papel de ente rector de la interpretación correcta de la normatividad en
materia tributaria, los Ejecutores y Auxiliares
Coactivos deben tomar conocimiento de
los criterios emanados del Tribunal Fiscal, ya
que sus pronunciamientos son de caracter
obligatorio para los Gobiernos Locales, ello
con la finalidad de cumplir de forma eficiente con la función de recaudación dentro del
marco de la Ley.
NOTAS –––––––––––––––––––––––––––––––––––––(1) Premio Nóbel de Economía en el Año 1993.
(2) De conformidad con lo dispuesto en el Texto Único
Ordenado de la Ley de Tributación Municipal, aprobada mediante Decreto Supremo Nº 156-2004-EF, son
tributos municipales el ImpuestoPredial, Impuesto
de Alcabala, Impuesto al Patrimonio Automotriz,
Impuesto a las Apuestas, Impuesto a los Juegos,
Impuesto a los Espectaculos Públicos No Deportivos,
etc; la Contribución Especial de Obras Públicas; las
Tasas, entre las que destacan los Arbitrios de Limpieza Pública, Parques y Jardines, Relleno Sanitario
(Disposición Final de Residuos Sólidos) y Serenazgo.
(3) GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo. “Curso de Derecho
Administrativo”. Editorial Civitas S.A, Madrid 1996
pag. 500
(4) GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo. “Curso de Derecho
Administrativo”. Editorial Civitas S.A, Madrid 1996
pag. 487
(5) DANÓS ORDÓÑEZ, Jorge. “Comentarios al Proyecto
de la Nueva Ley de Normas Generales de Procedimientos Administrativos”. En: Thémis, Segunda Época
Nº 39, Lima 1999, pag. 252
(6) RUBIO CORREA, Marcial. “Para Conocer La Constitución de 1993”. Fondo Editorial de la Pontificia
Universidad Católica del Perú, Lima 2004, pag. 362.
(7) “() podemos afirmar que la tributación tiene
estrecha vinculación e incidencia con los derechos
individuales de las personas, es especial, con aquellos
derechos que amparan las relaciones con los demas
seres humanos y con los que aseguran el acceso a
una existencia y realización digna”. Para mayores

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detalles véase GRELLAUD GUZMAN, Guillermo. “Tributación, Derechos Humanos y Emisión Inorganica
de Moneda”. En: Primeras Jornadas Internacionales
de Tributación y Derechos Humanos, Asociación
Internacional de Tributación y Derechos Humanos
Lima 1990, pag. 24 y siguientes.
(8) Para el jurista brasileño, Geraldo Ataliba Jurídicamente se define al tributo como obligación jurídica
pecuniaria, ex lege, que no constituye sanción de acto
ilícito, cuyo sujeto activo, es en principio una persona
pública, y cuyo sujeto pasivo es alguien puesto en esa
situación por la voluntad de la ley”. Véase ATALIBA
Geraldo. “Hipótesis de Incidencia Tributaria”. Instituto
Peruano de Derecho Tributario, Lima 1987, pag. 37 y
siguientes.
(9) “Artículo 28º COMPONENTES DE LA DEUDA TRIBUTARIALa Administración Tributaria exigira el pago de
la deuda tributaria que esta constituida por el tributo,
las multas y los intereses.
Los intereses comprenden:
1. El interés moratorio por el pago extemporaneo del
tributo a que se refiere el Artículo 33º;
2. El interés moratorio aplicable a las multas a que
se refiere el Artículo 181º; y,
3. El interés por aplazamiento y/o fraccionamiento
de pago previsto en el Artículo 36º'.
(10) HERNANDEZ BERENGUEL, Luis. “La Controversia Tributaria”. En: Revista del Instituto Peruano de Derecho
Tributario. Lima Vol Nº 19, Diciembre 1990, pag. 87
(11) GRELLAUD GUZMAN, Guillermo. “Facultades de la Administración Tributaria en Materia de Determinación
de Tributos. En: IV Jornadas Nacionales de Derecho
Tributario, Instituto Peruano de Derecho Tributario
pag. 13
(12) “Artículo 25.- Deuda exigible coactivamente.
25.1. Se considera deuda exigible:
a) La establecida mediante Resolución de Determinación o de Multa, emitida por la Entidad
conforme a ley, debidamente notificada y no
reclamada en el plazo de ley;
b) La establecida por resolución debidamente
notificada y no apelada en elplazo de ley, o por
Resolución del Tribunal Fiscal;
c) Aquella constituida por las cuotas de amortización de la deuda tributaria materia de
aplazamiento y/o fraccionamiento pendientes
de pago, cuando se incumplan las condiciones
bajo las cuales se otorgó ese beneficio, siempre y
cuando se haya cumplido con notificar al deudor
la resolución que declara la pérdida del beneficio
de fraccionamiento y no se hubiera interpuesto
recurso impugnatorio dentro del plazo de ley; y,
d) La que conste en una Orden de Pago emitida
conforme a Ley y debidamente notificada, de
conformidad con las disposiciones de la materia
previstas en el Texto Único Ordenado del Código
Tributario.
25.2 La Administración Tributaria de los Gobiernos
Locales únicamente emitira Ordenes de Pago en los
casos establecidos en los numerales 1 y 3 del Artículo
78 del Código Tributario. Para los demas supuestos
debera emitir Resoluciones de Determinación.
25.3. El Ejecutor tiene, asimismo, la facultad de ejecutar las garantías otorgadas a favor de la Entidad
por los deudores tributarios y/o terceros, cuando corresponda, con arreglo al Procedimiento establecido
por la ley de la materia.
25.4. También seran exigibles en el mismo Procedimiento las costas y los gastos en que la Entidad
hubiera incurrido en la cobranza coactiva de las
deudas tributarias.
(13) 'Artículo 1º Objeto de la Ley
(). Asimismo, constituye el marco legal que garantiza a los obligados el desarrollo de un debido
procedimiento coactivo”.

(14) GIULIANI FONROUGE, Carlos. “Derecho Financiero”.
4ta. Edición, pag. 799
(15) Libro III,Título III del Código Tributario.
(16) GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo. “Curso de Derecho
Administrativo”. Editorial Civitas S.A, Madrid 1996
pag. 745.
(17) “Artículo 29°.- Inicio del Procedimiento
El Procedimiento es iniciado por el Ejecutor
mediante la notificación al Obligado de la Resolución de Ejecución Coactiva, la que contiene
un mandato de cumplimiento de la obligación
exigible coactivamente, dentro del plazo de siete
(7) días habiles de notificado, bajo apercibimiento
de dictarse alguna medida cautelar”.
(18) “Artículo 15º.- Resolución de Ejecución Coactiva
15.1 La resolución de ejecución coactiva debera
contener, bajo sanción de nulidad, los siguientes
requisitos:
a) La indicación del lugar y fecha en que se expide;
b) El número de orden que le corresponde dentro
del expediente o del cuaderno en que se expide;
c) El nombre y domicilio del obligado;
d) La identificación de la resolución o acto
administrativo generador de la Obligación,
debidamente notificado, así como la indicación
expresa del cumplimiento de la obligación en
el plazo de siete (7) días;
e) El monto total de la deuda objeto de la cobranza, indicando detalladamente la cuantía de la
multa administrativa, así como los intereses o,
en su caso, la especificación de la obligación de
hacer o no hacer objeto del Procedimiento;
f) La base legal en que se sustenta; y,
g) La suscripción del Ejecutor y el Auxiliar respectivo. No se aceptara como valida la incorporación
de la firma mecanizada, a excepción del caso
de cobro de multas impuestas por concepto de
infracciones de transito y/o normasvinculadas
al transporte urbano.
15.2 La resolución de ejecución coactiva sera
acompañada de la copia de la resolución administrativa a que se refiere el literal d) del numeral
anterior, su correspondiente constancia de notificación y recepción en la que figure la fecha en que
se llevó a cabo, así como la constancia de haber
quedado consentida o causado estado”.
(19) VILLEGAS, Héctor. “Curso de Finanzas, Derecho
Financiero y Tributario”. 4ta. Edición, Buenos Aires
pag. 372
(20) GIULIANI FONROUGE, Carlos. “Derecho Financiero”.
4ta. Edición, pag. 879-880
(21) VILLEGAS, Héctor. “Curso de Finanzas, Derecho
Financiero y Tributario”. 4ta. Edición, Buenos Aires
pag. 373
(22) Artículo 33º de la Ley Nº 27444.
(23) Según dicho autor para que se pueda hablar
propiamente de un pago, este debe cumplir con
tres principios a saber: identidad, el mismo que
significa que ha de realizarse la prestación debida,
se da una relación de igualdad entre el objeto de
la obligación y el del cumplimiento; integridad,
que implica que el acreedor tiene derecho a exigir que la prestación se realice por entero, total
íntegramente; e indivisibilidad, que equivale a la
unidad temporal del cumplimiento, es decir impide
fraccionar la prestación en el tiempo. Para mayor
información puede consultarse a HERNANDEZ
GIL, Antonio. “Derecho de Obligaciones”. Editorial
Ceura, Madrid, 1,983, pags. 331 y siguientes.
(24) Sobre el tema de la notificación debida debe tenerse presente lo dispuesto en la RTF Nº 861-2-2001,
RTF Nº 00263-1-2003 y RTF Nº 05387-1-2003 a las
que nos referiremos mas adelante.