El
ESTudio dE Políticas PúblicAS
lAS
Luis F. AGuiLAR VilLANuEVA
(EsTudio iNTROduCTORio y EdicióN)

ANTOloGíAS ds Poltrics Pública 11

Ama rg ur a 4, San Angel , Delegación Villa Alvaro Obregón, 01000, México, D. F.


El Estudio de las Políticas Públicas ofrece al lector un panorama de su historia intelectual: su nacimiento y propósito original de estudio, sus principales desarrollos, escuelas y enfoques, sus logros y tareas incumplidas. Ademas de los textos de los autores fundadores, se publican ensayos que reconstruyen el recorrido de la disciplina y señalan los debates aún en curso. Conocer en qué consiste el estudio de las políticas públicas, qué lo motiva, qué se puede esperar razonablemente de él, hasta dónde ha llegado, qué resta todavía por hacer, es el hilo conductor de esta primera antología.

ANTOLoGíAS de PoLÍTicA PúbLicA 11

! ,

t
.1

Amargura 4, San Angel, Delegación Villa Alvaro Obregón, 01000, México, D. F.


-~--

..

_-

El
ESTUdio
ds lAs

Polfricss Públicas
Luis f. AGuiLAR VilLANuEvA
[estudio
iNTROduCTORio

y edicióa]


HU)

mM DE BIBU01FCAS

PUBLICAS

1Jy ur- ¡ClOn
'urO!
-',-,--

Tirulo _ ,,_,,_,_,__,'. ~ , _' __,'_._' _ - -----,---,-,-----.-------,-,-_.----,- -- -,---, -,----------

--

F

--------r---~~-~--~----

fe'

','


EL ESTUDIO

de las

Políticas Públicas

Colección Antologías de Política Pública
Primera antología


EL ESTUDIO
de las

Políticas Públicas
HAROLO O. LASSWELL, YEHEZKEL OROR DAVID GARSON, WILLIAM ASCHER DOUGLAS TORGERSON, ROBERT O. BEHN MARTIN LANOAU

LUIS

F.

AGUILAR VILLANUEVA

estudiointroductorio y edición

'.'I:'lg'iniIIlBa--j
MÉXICO MCMXCII


Primera edición, julio de 1992 © LUIS F. AGUILAR VILLANUEVA Estudio introductorio y edición

© 1992, Por características tipograficas de edición y derechos adquiridos
MIGUEL A'GEL PORRÚA LIBRERO-EDITOR

Derechos reservados conforme a la ley

ISBN: 968-842-318-1
IMPRESO EN MÉXICO. PRINTED IN MEXICO

Amargura 4, San Angel, 01000, México, D. F. Tels. 548-48-62 y 548-45-23


cada uno de los capítulos, que en traducción a la lengua castellana contiene la Colección Antologías de Política Pública, se hace mención de la ficha bibliografica de la publicación que sirivió de fuente al texto que presentamos. En todos los casos, se obtuvo la anuencia conducente por parte de los propietarios de los derechos de edición. Son las editoriales quienes a su vez, por acuerdo con los autores desde el origen de la publicación, en el caso de los que aquí se contienen, las que conservan los mencionados derechos. A ellas, a quienes ellas representan, y a quienes hicieron la traducción, por hacer posible este esfuerzo, nuestro sincero reconocimiento.
AL INICIAR

Los

EDITORES


~ .. ,..,.

--'._''-------..
rt

._-.-~.~~_._--


LUIS

F.

AGUILAR VILLANUEVA

Presentación
los motivos, vitales e intelectuales, que me han impulsado a ocuparme cada vez mas intensamente de la racionalidad de la gestión pública. Tal vez se deba a mi primera formación filosófica, a mi propensión weberiana o a mis insatisfactorias andanzas administrativas de hace años. Pero mucho tiene que ver el ser ciudadano de un estado que, por numerosisimas razones, estatodavía en proceso de configurarse como un estado plenamente legal, fiscal, y administrativamente eficiente. Al afecto por la legalidad, el cuidado fiscal, la eficiencia administrativa, el servicio público, la consensualidad política, obedece el esfuerzo por desarrollar en nuestro medio el estudio sistematico de las políticas públicas: su analisis, diseño, puesta en practica, evaluación. La cultura política y administrativa dominante me ha siempre preocupado por su enfatico historicismo y masismo, atributos que en mucho reflejan la naturaleza y ética de la sociedad tradicional que todavía somos, aun si en transición hacia la modernidad. En mi opinión esta cultura terminó, acaso contra sus buenos propósitos, en postrar una idea de la política centrada en las libertades privadas y públicas de los ciudadanos, en la legalidad e imparcialidad, en la representatividad y responsabilidad de los poderes del estado, y en la racionalidad de la administración. Sólo recientemente, después de duras lecciones, sociedad y estado han empezado a cuestionar sus maneras de entenderse y comportarse, sus inclinaciones y expectativas recíprocas. Creo que el rescate y la búsqueda de Lo Público puede ayudar a enfrentar viejas limitaciones de la decisión y gestión guU CH OS SON
[ 7]

M


8

LUIS F. AGUILAR VILLANUEVA

bernamental: la conducción centralizada, la tentación patrimonialista, el descuido de recursos y bienes públicos, la burocratización de las iniciativas y) principalmente, la fundamentación factual, narrativa y proyectual del estado (en vez de una normativa, argumentativa y estratégicamente funcional). Obviamente elanalisis teórico-técnico de las políticas no pretende ser una panacea ni una buena nueva social, aunque sípropuesta, exigencia y método de elaboración de políticas racionales: inteligentes, eficientes y públicas. El estudio de las políticas puede también, tal vez, reactivar a la ciencia política y a la teoría-practica de la administración pública. Nuestra ciencia política ha estudiado sistematicamente casi todo menos la manera como el gobierno construye y desarrolla sus decisiones, federales y locales. Nuestros politólogos han prestado gran atención a la historia de la formación del sistema político, a los alcances y limites de su funcionamiento, a los canales .y procesos de producción del consenso) a las varias patologías del sistema. Contamos con estudios extraordinarios. Pero pocas han sido comparativamente las investigaciones especializadas acerca de la forma) patrón y estilo de elaborar las políticas) acerca de sus éxitos y fracasos en diversas areas de asuntos públicos) que en mucho habrían ayudado a allegar evidencia favorable a las atrevidas hipótesis sobre el funcionamiento y destino (casi siempre imaginado como catastrófico) del sistema político. Por otra parte) nuestra 'teoría' de la administración pública ha quedado atrapada entre las consideraciones jurídicas institucionales (repertorio de leyes y reglamentos, ambitos de competencia y jurisdicción) instancias y procedimientos formales) y las menores consideraciones operativas para cumplir órdenes dadas y llevar a cabo decisiones previas. Al acercar la administración pública al proceso decisorio de las políticas y a su compleja puesta en practica serescataría su olvidado sentido clasico de gobierno, de buen gobierno) y se reconstruiría la visión integral de su objeto de estudio y profesión. Abandonaría su triste imagen burocratica de empieo subordinado) simplemente procedural, de ventanilla


PRESENTACIÓN

9

y papeleo. Entender, definir y explicar el proceso de las políticas, así como prescribir mejores acercamientos a su formulación y desarrollo, es innegablemente una tarea teórica y practica tan basica y crucial como complicada. Y dicho mas divertida que polémicamente, puede contribuir a bajarle los humos a una ciencia política frecuentemente imaginativa y levantarle la autoestima a una disciplina publiadministrativa demasiado [amular y hasta servil en su programa de investigación. La 'Colección de Política Pública', que se pretende abierta y se obliga a publicaciones anuales, abre con cuatro antologías. Todas contienen y traducen principalmente a autores estadounidenses, porque ellos son los pioneros y promotores de los estudios de políticas públicas. Sus investigaciones, enfoques y enunciados son la plataforma sobre la que hay que construir y, puesto que se trata de ciencia y política, las referencias fundamentales a reafirmar, discutir, criticar, desarrollar, reajustar. En efecto, las policy sciences pertenecen a la sociedad abierta, no son piezas intelectuales de sociedades cerradas en una visión integrista del mundo y de sí mismas. Por ello, espero que sean pocos en nuestro medio los predispuestos a calificar el analisis de política pública como propaganda del imperialismo. Sería viejo y triste. También lo sería su apología candorosa y supresentación como la fórmula dorada para solucionar los males del mundo. El tono profético y redentor de la'! ciencia'! sociales, tan característico y dominante de los años sesenta y setenta, ya no impresiona a nadie. A nadie, en sus cinco sentidos, se le ocurre pensar que la política o las políticas puedan ser redentoras y resolutorias. Se trata sólo de una disciplina que pretende contribuir a la elaboración de decisiones públicas mas eficaces que, sin cuentos y con sustancia, sean capaces de ir abordando oportuna y sistematicamente desoladores problemas y defectos públicos. De todos modos, en los cuatro volúmenes ahora publicados se ofrecen textos que dan una visión realista y plural de la disciplina, de sus logros y defectos, de sus afinidades, diferencias y polémicas. No se ofrece al lector un panorama


10

LUIS F. AGUILAR VILLANUEVA

uniforme, integrado y confortable de la disciplina, que pudiera despertar falsas expectativas intelectuales y practicas. Como toda antología, la selección es lamentablemente una exclusión. Muchos textos interesantes fueron pensados pero no escogidos. El propósito ha sido mostrar el mundo de la disciplina, picar la curiosidad por explorarlo, no ser exhaustivo. Las bibliografías que acompañan los diferentes ensayos compensaran las omisiones y abriran nuevas interrogantes y pistas. En general, traté de seleccionar textos que ademas de ser una referencia permanente en los desarrollos de la disciplina, rebasaran la circunstancia norteamericana y tuvieran la fecundidad de los conceptos y enunciados ge- I nerales, útiles para la investigación y formulación de las políticas en otroscontextos. En el primer volumen, 'El estudio de las políticas públicas', se traducen textos fontales de su nacimiento y ensayos que reconstruyen su desarrollo, orientaciones, alcances y debilidades. En el segundo volumen, 'La hechura de las políticas', se traducen textos basicos y multicitados sobre la noción de política pública, los modelos de analisis y decisión de políticas, así como las polémicas ineludibles entre razón y transacción, calculo y consenso, que son inherentes a la elaboración de las políticas en sociedades plurales y competitivas. En el tercer volumen, 'Problemas públicos y Agenda de gobierno ', des- ' de la premisa de que la política pública no es la gran decisión instantanea en la cúspide del estado, sino un proceso, una serie compleja de decisiones, en la que se entremezclan las iniciativas de las organizaciones sociales y las de las instancias gubernamentales, se abordan las primeras etapas y tramos de la hechura de la política: cómo los gobiernos forman su agenda y deciden que una cierta cues- i tion o demanda es de interés público; como definen y explican los/ problemas públicos a atender; cómo construyen y ponderan las opciones de acción para encararlos. En el cuarto volumen, 'La implementación de las políticas', se traducen textos fundamentales sobre la puesta en practica de las políticas: las mejores decisiones públicas
I


PRESENTACIÓN

11

pueden desfigurarse en su proceso de realización y, en consecuencia, cuales estrategias seguir para evitar desvíos e incumplimientos. En cada volumen los textos seleccionados son precedidos por una introducción que es un ensayo tematico mas que uncomentario pormenorizado de los textos. En la introducción se contextualizan y plantean las preguntas claves, se señalan las líneas de discusión y respuesta, no sin apuntar aquí y alla deficiencias. Por último, conviene advertir, para evitar sesgos que perjudiquen la recepción de la disciplina, que el significado teórico y practico de las ciencias o analisis de las políticas se fundamenta en la exigencia de racionalidad de la elaboración de las políticas y no en la manera como concibamos, ustedes o yo, las relaciones entre estado y sociedad, la naturaleza de las funciones del estado y el ambito de su intervención. Para la validez de su ejercicio intelectual, el programa de investigación de las ciencias o analisis de políticas no necesita comprometerse unilateralmente con alguna especifica preferencia conceptual y valorativa sobre el estado o la acción gubernamental. Basta el reclamo enteramente ciudadano de legalidad y eficiencia de los gobiernos en el cumplimiento de sus funciones constitucionales. La coloración valorativa mas especifica esta toda ella a cargo del investigador, bajo el impulso de las polémicas y posiciones politicas de gobernantes y ciudadanos. Los productos de la vida académica, como los de la vida política y administrativa resultan siempre de una acción colectiva, aunque la responsabilidad de los autores y los actores, siempre individuales, sea ineludible. Por ello, los reconocimientos y agradecimientos a colegas y colaboradores son merecidamente obligados. El ITAM (Instituto Tecnológico Autónomo de México) y particularmente su entonces rector, Lic. Javier Beristain, han brindado su simpatía y apoyo aesta empresa intelectual. A esta institución académica se debe la creación en 1987 de la primera Maestría en Políticas Públicas en México. Ha sido para mí una distinción participar en su diseño, revisión y docencia. Varios de los textos que aquí se presentan fueron expuestos


12

LUIS F. AGUILAR VILLANUEVA

y discutidos con las cuatro generaciones de estudiantes de la maestría. Mención especial merecen los profesores Federico Estévez, Arturo Fernandez, Leopoldo Gómez, Ricardo Samaniego y Félix Vélez, a quienes debo buenas palabras e ideas en el trayecto. Tampoco puedo dejar de mencionar al círculo de profesores de la UAM (Universidad Autónoma Metropolitanai-Xochimilco, Fernando Bazúa, Manuel Canto, Pedro Moreno, Francisco Suarez, Giovanna Valenti, Rodolfo Vergara, con quienes a lo largo de dos años, los martes por la tarde, comenté y discutí los supuestos, marcos conceptuales y recomendaciones del analisis de políticas públicas. A este grupo pertenece el profesor Jonathan Molinet, a quien quiero agradecer, junto con los profesores Benjamín Chagoyan y Sergio Valadez, su colaboración por haberme ayudado en la última fatigosa revisión de los textos que aquí se presentan. Estas primeras antologías son en mucho productos de una inolvidable estadía intelectual en 1987 en el Institute of Governmental Studies de la Universidad de California en Berkeley. Durante ese año me dediqué a reconstruir la historia intelectual del movimiento de ciencias y analisis de políticas públicas, gracias al Advanced Research Award del programa Fulbright de intercambio académico. Fue mi primera experiencia en la activa comunidadacadémica norteamericana. Quiero recordar y agradecer a los profesores Victor Jones, Martin Landau, Gene Lee y, muy en especial a Todd LaPorte, todos del Instituto, sus comentarios y sugerencias a lo largo de mi investigación. Obviamente agradecemos a las revistas especializadas: Policy Sciences, Policy Studies Journal, Policy Studies Review, Journal of Policy Analysis and Management, Public Policy, Policy Analysis, Journal of Public Policy, Public Administration Review, entre otras, por habemos permitido la traducción de los artículos seleccionados. Por último, quiero agradecer a las profesoras Blanca Torres y Soledad Loaeza, sucesivamente directoras del Centro de Estudios Internacionales de El Colegio de México, el interés con que respalda-


PRESENTACIÓN

13

ron mis estudios de política pública que ofrecen ya sus primeros productos. Los estudiantes de la carrera de administración pública, generación 1986-1990 de El Colegio de México, leyeron y discutieron muchos de los textos que ahora se publican, examinando su consistencia y aplicabilidad. Asimismo quedo muy agradecido a la señora Patricia Bourdón quien con profesionalismo asumió la tarea de transcribir y corregirmis introducciones. Ojala este esfuerzo redunde en un mejor diseño y desarrollo de las políticas: una empresa pública conjunta de ciudadanía y gobierno.
[El Colegio de México, mayo, 1991J



LUIS

F.

AGUILAR VILLANUEVA

Estudio introductorio
política de mi generación esta marcada por la amplia intervención del estado y por la desilusión de su desenlace: un gobierno fiscalmente deficitario, administrativamente exhausto y políticamenteanquilosado. Fue también el mismo gobierno, en mucho bajo la presión de la sociedad yen parte anticipandose a la iniciativa social, el que en los últimos años procedió a corregir y moderar su exceso de gasto, regulación y control político. Todos los estudios indican que el crecimiento desmedido del estado termina en déficit fiscal y en déficit de consenso político. El sistema mexicano no fue excepción. El trabajo intelectual y político de la década ha sido saber por qué el gran gobierno llegó tan lejos en sus errores, con el fin de saber cómo el gobierno podría ser eficaz en sus tareas y promesas y, mas radicalmente, para averiguar si el gobierno posee la capacidad de ofrecer soluciones, de qué tipo y a cuales problemas. Por encima de las preferencias ideológicas, definir cual es el ambito de lo gubernamentalmente factible y constructivo ha sido la cuestión de fondo. El redimensionamiento del estado, su 'adelgazamiento', ha sido la búsqueda por reencontrar y acotar lo que deben y pueden hacer bien los poderes del estado: determinar cuales son los fines públicos a cumplir, posibles de ser realizados, ya través de cuales instrumentos y opciones de acción. A esta empresa de racionalidad y publicidad política quiere contribuir el analisis, estudio y diseño de políticas.
A EXPERIENCIA
[ 15]

L


16

LUIS F. AGUILAR VILLANUEVA

1. Redimensionamiento, democratización, racionalidad de la gestión pública
En la década de los ochenta el estado mexicano, como muchos otros estados latinoamencanos, fue sacudido por la demanda social de democratización y redimensionamiento. Los otrora poderosísimos vientos de la Revolución y laContrarevolución, estatistas por naturaleza e instrumentos, se han dispersado y tal vez desvanecido entre los muchos desencantos y equivocaciones. Democratización y redimensionamiento del estado son empresas interdependientes y complementarias, hechas a la medida de la impugnación al antiguo régimen, aquel que combinaba autoritarismo e hipertrofia, donde el ambito estatal y el aparato gubernamental-burocratico se desbordaban en paralelo con la crecida del autoritarismo. Al abrirse los años ochenta, la insolvencia fiscal del estado mexicano, el detonador del colapso económico, fue socialmente interpretada como desenlace y síntoma de una profunda patología: un gobierno interventor que llegó a imaginarse sin límites de poder y sin límites de recursos. Por ello, ocurrió la insurgencia social, reclamando controles democraticos y asignación eficiente de los recursos públicos. En efecto, a diferencia de otros dramaticos percances del pasado, la magnitud de la crisis de los años ochenta ya no fue interpretada pacientemente como simple torpeza de calculo del gobierno en el diseño de la política económica o como simple error de gestión. La raíz de las decisiones equivocadas del gobierno y de su incapacidad para aprender de sus errores se hallaba en la misma estructura autoritaria del sistema político-administrativo, imponente, incontenible, sin el contrapeso de las libertades económicas (redimensionamiento) y políticas (democracia) de los ciudadanos. En contrapunto a toda una historia de exuberancia estatal, hemos aprendido a lo largo de la década que los recursos políticos


ESTUDIO INTRODUCTORIO

17

y económicos delestado son limitados y hasta escasos. Requieren el cuidado público. Ante la pluralidad y autonomía social, el gobierno no puede contar con todo el consenso político que necesita para movilizar la sociedad entera hacia proyectos holísticos, colectivamente compartidos. Y sus recursos públicos son menores a los requeridos para atender con urgencia y eficacia los ingentes problemas sociales. Hemos descubierto el estado limitado, el gobierno limitado. Cada una de las decisiones de gobierno, buenas, malas o regulares, necesita y consume recursos políticos y fiscales. Cada decisión cuesta, tiene costos de operación y, si es equivocada, onerosos costos de oportunidad tanto en el renglón de la política como en el de la hacienda pública. En la euforia intervencionista no nos planteamos con relieve y claridad la cuestión de los recursos escasos y agotables, la limitación fiscal y la vulnerabilidad política. En contraste, los años de la crisis nos ayudaron a descubrir que la escasez y los costos son componente esencial de toda política y administración. Nos han hecho entonces aprender y exigir de nuevo el olvidado e irremplazable arte de la elección racional en la política y en las políticas: la democracia y la eficiencia de la gestión pública. No estan a la mano ni la unanimidad ni la abundancia. Ahora hay que elegir sabiamente entre proyectos de gobierno rivales, así como los gobiernos tienen que elegir inteligentemente, bajo restricciones, cual es la mejor opción para realizar los fines públicos. Hemos sido expulsados del edén de la Revolución y del Desarrollo. En efecto, ya hay lucha entre los dioses y demonios de lapolítica, tentaciones y decisiones, responsabilidades. Es hora también de trabajar, calcular, producir, fatigarse, para resolver nuestros viejos y nuevos problemas. Es saludablemente irónico que la era del Desarrollo, con su fantasía de abundancia y prodigalidad, con su supuesta elasticidad infinita, haya terminado en el reconocimiento de la escasez. Y que el tiempo de la Revolución, con su imagen tradicional de transformación de la sociedad entera, vuelta toda consenso y funcionalidad, haya


18

LUIS F. AGUILAR VILLANUEVA

terminado en reconocer la pluralidad y autonomía, inextinguibles en las sociedades políticas modernas, individualizadas y secularizadas. No es aquí mi intención revisar las causas del crecimiento del gobierno. Es abundante la literatura sobre las causas y efectos del crecimiento del estado.' Hay situaciones explicables e inexplicables, justificables e injustificables, en correspondencia con el gobierno necesario y el innecesario: con el gobierno necesario para poder articular una sociedad heterogénea, conflictiva y rezagada; con el gobierno innecesario que jugó sus intereses propios, privativos, aprovechandose de la autoridad y la hacienda públicas, dilatandolas y extenuandolas. En México, como en otros países, no creció sólo el gobierno, su organización, aparato, personal, recursos, propiedades y programas. Creció el estado. De derecho o de hecho creció el ambito de los poderes, las atribuciones y las normas generales que estrecharon el radio de acción de las libertades políticas y económicas de los ciudadanos. Tampoco es mi intención enlistar y evaluar los efectos del crecimiento estatal.Estuvieron a la vista de todos. Tal vez convenga apenas reiterar que la magnitud cuantitativa del tamaño del estado tiene raíces cualitativas, políticas, que entre nosotros se originan en el estilo post revolucionario de hacer la política y las políticas: un estilo altamente centralizado en el gobierno nacional (federal), sin los contrapesos institucionales de los niveles del gobierno local, los estados y municipios, y sin las contrapropuestas de la competencia democratica y la lucha de ideas en la opinión pública. Por lo mismo, a la inversa, resulta inexacto pensar que el redimensionamiento cuantitativo del estado hubiera podido ser un evento neutro, sin repercusiones políticas, dejando inalterado el familiar sistema de antes.
~',

1 Para los estados latinoamericanos, ver la Memoria del Seminario Internacional: 'Redimensíonamíento y Modernización de la Administración Pública en América Latina', 13 a 15 de noviembre de 1989; Instituto Nacional de Administración Pública (INAP), México, 1990.


ESTUDIO INTRODUCTORIO

19

La cancelación de programas, la privatización y desincorporación de empresas públicas, la des(re)regu1ación, la suspensión o recorte del gasto público, la innovación en las formas de asignar los recursos públicos, la descentralización, la corresponsabilidad ciudadana en la gestión pública rompen con estilos consagrados de decisión y gestión y, de golpe, con los nudos gordianos de la tradicional interlocución entre las organizaciones sociales y los poderes estatales. El nuevo patrón de policy making modifica reglas (escritas o no), procedimientos (formales o no), expectativas (legales o no),concepciones (mesuradas o desmesuradas) de la relación entre sociedad y gobierno. En esencia, se redefinen los linderos del ambito político y del ambito privado; cuales asuntos alcanzan el rango de interés público y de agenda de gobierno, y cuales asuntos son de naturaleza privada a desahogar dentro del perímetro de las interacciones libres particulares. Con ello, en cascada, se descartan o devalúan ciertos asuntos e intereses (ciertos grupos de interés), se alteran los patrones de interlocución y los canales de acceso, pierden significado ciertas practicas de representación e integración de intereses, ciertos discursos, ciertos liderazgos y fuerzas políticas antes claves para el consenso. Ocurre una redistribución del poder político y un reacomodo de la cultura política a consecuencia de la reducción, el reajuste, el 'adelgazamiento' del estado. Al mismo tiempo, emergen nuevos actores políticos con organizaciones, ideas, practicas y discursos alternativos, con líderes nuevos. Lo que empezó tal vez como obligado saneamiento de las finanzas públicas diez años después camina hacia la dilatación de la vida política: una política mas plural, autónoma, competitiva. Asímismo el redimensionamiento del gobierno se orienta hacia la reforma del estado. Los efectos políticos acabaron por ir mas alla de los primeros propósitos, sólo financieros o administrativos.'
2 He desarrollado estas ideas en: 'La reforma del estado' en Examen, n. 7, diciembre 1989; 'Por un estado con los pies en la tierra', en Examen, n. 12, junio 1990; 'Política pública y gobierno del estado', en La Revista del Colegio, ano II, n. 4, octubre 1990.

I
20

LUIS F. AGUILAR VILLANUEVA

A primera vista pareciera que la batalla por un estado limitado, 'modesto', ha sido facilmente ganada, a pesar de algunos focos de resistencia intelectual y política. Fue sorprendente ver la rapidez del desmantelamiento de la visión estatista de la sociedad. Pocas, tímidas y ambíguas fueron las voces de sus defensores. O tal vez guardaron silencio, a la espera de retornos de la historia. En verdad, era muy difícil encontrar buenas razones para defender el desborde del estado necesario en autoritario, sobreinterventor, propietario, deficitario. Los formados en la izquierda, acostumbrados a estigmatizar la naturaleza y la instrumentalidad expoliatoria, clasista, del estado, no supieron que partido tomar: si festejar la declinación del intervencionismo estatal o si alarmarse por su reflujo 'privatizador'. Los acontecimientos de los países socialistas complejizaron aún mas sus analisis y desordenaron sus mecanismos explicativos y políticos. Los nacionalistas (revolucionarios o no), sustentadores de la idea del estado fuerte y activo como condición para la unidad nacional, la integración, la justicia social, el desarrollo económico - hay que construir y defender un, gobierno con amplia autonomía frente a las fuerzas disolventes del interés nacional, que en su axiomatica suelen ser el sector pri-, vado, las fuerzas locales, los movimientos con la causa de las libertades individuales -, tampoco supieron precisar su posición. La impresionante ecuación entre estado, política y nación comenzó a borrarse ante la inestabilidad y desesperanza nacional que el gobierno autónomo y el estadosin contrabalanza social habían provocado. La emergencia y apogeo de la 'sociedad civil' en los años ochenta, en distancia y polémica con los poderes estatales, fue el argumento de jaque a esta idea hiperestatizada de nación. La cohesión y prosperidad nacional podía ser también alimentada por las libertades individuales en competencia y por los grupos sociales en cooperación. De todos modos, dejando atras el animo irritado y desencantado de la década apenas pasada, hay grandes cuestiones pendien-


ESTUDIO INTRODUCTORIO

21

tes. Privatización, desincorporación, desregulación, liberalización, apertura, no son procesos para desmantelar y extinguir el estado. Son para devolverlo a sus funciones originales, a su razón de ser. En la tradición liberal para fines de garantía, regulación y promoción de las libertades. Dicho en lenguaje de economía neoclasica, para hacerse cargo de bienes públicos, externalidades, monopolios naturales y asimetrías de información, puntos donde falla el mercado en la asignación eficiente de recursos. Y, mas alla de las muy buenas razones de eficiencia, para intervenir no sustitutiva sino complementariamente, solidariamente, en la solución de los problemas sociales y en la provisión gubernamental de los bienes y servicios que las poblaciones atrapadas por la pobreza y la marginación merecen en razón de su dignidad humana y/o de su ciudadanía nacional ('bienes meritorios'). Fuertes razones de equidad pueden fundamentar la intervención social del estado, pero no el desbordado y unilateral ímpetu estatizante que ha caracterizado la persecución de la justicia, a la manera del viejo socialismoy masismo. Este estado devuelto a sí mismo tiene funciones basicas, numerosísimas y cruciales a desempeñar. Resurge entonces el problema de la racionalidad de sus decisiones. del tino, inteligencia y responsabilidad de las elecciones públicas de los gobernantes. El redimensionamiento del estado ha sido, en el fondo, tirar el lastre y crear las condiciones para atender con eficiencia los muchos males, necesidades y problemas públicos. Pero el simple hecho institucional de un estado reducido no significa la solución de males y problemas públicos. Mas alla del redímensíonamiento, estan las políticas a imaginar, a construir cerebralmente, a seleccionar rigurosamente, estimando costos, consecuencias, efectividad, para hacer frente en circunstancias de escasez a los ingentes problemas públicos y a los dramaticos problemas sociales de grandes números de población. El estado grande, entre otras cosas, fue la estrategia fallida de solución de problemas pú-


22

LUIS F. AGUILAR VILLANUEVA

blicos y sociales. A consecuencia de la intervención fallida, los problemas siguen ahí, agravados, mas difíciles y complejos, tal vez con mayor carga de resentimiento y con explicaciones mas enfrentadas, polémicas. Aun con un gobierno pequeño, los problemas públicos siguen siendo grandes. Por ello, lo que cuenta es la calidad de las políticas públicas que se analizan, diseñan, deciden y desarrollan: la calidad de la formulación y gestión de las políticas. - El esfuerzo intelectual y practico ha de centrarse en el proceso dela política, en sus condiciones de consenso, corrección y factibilidad, en su formación, implementación, impactoy evaluación. En averiguar y depurar la manera como ciertos problemas sociales o grupales devienen públicos y agenda de gobierno, la manera como se obtiene y depura la información acerca de los problemas, se les define y explica; las teorías causales que sustentan la construcción y evaluación de las opciones de acción gubernamental, la confiabilidad de los calculos de costos, beneficios y consecuencias; los mecanismos gubernamentales de comunicación y persuasión para obtener el apoyo de los ciudadanos en torno de una política; los defectos y emergencias a lo largo del proceso de implementación, la evaluación de las políticas, los criterios para terminarlas o continuarlas, la opinión pública que juzga su efectividad y propone opciones diferentes de abordaje Por otro lado, el reclamo de democratización mucho tuvo que ver con la necesidad de poner frenos y controles a gobiernos que, dejados a su libre iniciativa, comenzaron a ser preocupantemente considerados entre numerosos sectores sociales como una amenaza real a esfuerzos, patrimonios, proyectos y expectativas, a causa de la magnitud de sus errores y oportunismos decisionales. Muchas interpretaciones de la crisis destacaron el hecho de que la 'sobrecarga', el déficit y las equivocaciones del aparato gubernamental no se debían a razones de excesiva vitalidad democratica, incitada por una competencia partidaria de promesas faciles y desmesuradas. A la inversa, su causa era la centralización autoritaria


ESTUDIO INTRODUCTORIO

23

que, con tal de obtener el consenso político sin someterse a la prueba y sanción de elecciones competitivas, había hechodescansar su legitimidad en los beneficios particulares, exclusivos, que sus decisiones vía gasto público dispensaban a los diversos grupos de interés. En ausencia de democracia pluralista y competitiva, el estilo casuístico y monetario de gobernar no sólo terminó por agotar la hacienda pública y desordenar la administración pública. Cosa mas grave, distorsionó las razones de la legitimidad y del consenso político, al tener que confeccionar sus leyes y políticas a la medida de las utilidades particulares de los diversos demandantes, quienes erigieron en pauta de relación exitosa con el gobierno la presión o la amenaza, sin sensibilidad alguna por el equilibrio mayor de la república. La democratización ha sido determinante para reconstruir la naturaleza pública del gobierno, para liberarlo de los grupos de interés que lo han tenido en cautiverio y para disuadirlo de aventuras, fantasías e improvisaciones, ante la expectativa de sanciones electorales de desalojo y alternancia. La democratización ha sido también tirar lastre y crear las condiciones para atender con eficiencia los muchos males, necesidades y problemas públicos. La democracia no es de suyo garantía contra el error y la ineficiencia decisional, pero desalienta el atropello a las libertades y desaconseja frivolidades legales, laxitudes financieras, decisiones alegres. Impone pesadísimos costos a los representantes que, mediante regulaciones y asignaciones desatinadas, impusieron a su vez costos desproporcionados a los ciudadanos. Resuelve bien la cuestión de elegir quiénes seran los pocos decisores que en representación de millones tomaran las decisionescolectivas, pero, en positivo, como guía operativa, norma técnica, principio económico, poco dice sobre la corrección, pertinencia, eficiencia de la decisión pública. Nada malo y ningún pretexto para el deslíz en pro del autoritarismo burocratico. La democracia es condición de entrada, necesaria, pero no suficiente para la co-


24

LUIS F. AGUILAR VILLANUEVA

rrección de las políticas públicas. Exige e inspira el trabajo de analisis y diseño de políticas, no lo sustituye. Pide ademas rendimiento de cuentas, sin dejar impunes las decisiones erróneas y nocivas. y sustituye a legisladores y gobernantes ineptos. Sobre todo, por su dinamica de discusión, elección y revisión de las decisiones públicas, es un proceso de aprendizaje colectivo permanente. Aumenta la probabilidad del buen gobierno, de políticas idóneas y gestión eficiente, en la medida en que, por la pluralidad y debate de sus enfoques y propuestas, despierta nuevas ideas y empresas.

II: Gobernar por políticas públicas
La expansión de las libertades políticas y económicas de la sociedad mexicana y latinoamericana, junto con la magnitud de sus problemas de atraso y justicia social, en medio de una transformación mundial de corte histórico, plantean al estado y a la sociedad problemas cruciales de organización política, de organización gubernamental y de gestión pública: de política y de políticas. ¿Cómo realizar las funciones del estado, en particular sus funciones económicas y sociales, en el nuevo contexto de una 'Sociedad mas democratica, plural, abierta, informada y participativa, en la que el gobierno queda sujeto al control del voto, de la opinióncrítica y de la exigencia de rendir públicamente cuenta de sus actos, y donde las decisiones de gobierno estan ademas restringidas por los contrapesos de otros poderes del estado, por las libertades individuales constitucionalmente garantizadas, por la capacidad de organización e iniciativa de los grupos sociales para promover autónomamente sus intereses, por el buen conocimiento que ciudadanos y organizaciones poseen de sus problemas particulares y de los asuntos públicos? ¿Cómo puede (y debe) jugar el gobierno su papel directivo global de cara a una sociedad cada vez mas autónoma, compleja y controversial, estremecida ademas por rapidas innovaciones tecnológicas, globa-


ESTUDIO INTRODUCTORIO

25

lización económica, cambios demograficos y significados de vida en transformación y, en nuestro caso, atrapada aún por problemas de desigualdad, pobreza, atraso ? ¿Es posible todavía armar un proyecto nacional unitario, concretarlo en un plan nacional, y orientar toda la acción del conjunto social de acuerdo a un mismo ordenamiento de preferencias colectivas y el empleo de un mismo instrumental de acción? ¿No es hora de explorar, de pasar a otro estilo y patrón de gobierno que, sin abandonar la búsqueda de coherencia y eficiencia que la planeación para el desarrollo (nacional o regional) perseguía real o simbólicamente, incorpore las nuevas libertades, condiciones, turbulencias y tendencias de la sociedad? Oué puede ofrecer el analisis de políticas públicas al nuevo y quiza obligado estilo de conducción gubernamental? Es conocido que el estilo de gobernar en México, y tal vez en otros países, cuando ha buscadosuperar el estilo personal en su sentido mas peyorativo de arbitrio, ha intentado proceder de acuerdo a plan y a plan nacional. El plan pretendía significar racionalidad de gestión y universalidad del consenso. Por ello se inspiraba en un conjunto de valoraciones mas o menos coherentemente ordenado, cuyo fundamento quería encontrarse en una (La) interpretación de la historia-cultura nacional. El plan nacional actualizaba, concretizaba, en un específico tiempo político del país, un proyecto nacional cuyo sentido, meta y herramental se consideraba claro, manifiesto y, sobre todo, colectivamente compartido. Obviamente el emisor y destinatario del proyecto era la nación, un colectivo social unitario, cuyos fines trascendían los diferentes intereses e iniciativas de individuos y grupos, a la vez que los subordinaban. Frecuentemente el nacionalismo, en el sentido restringido de visión unilateral de la historia colectiva o eficacia decisional de un plan global, fue el principio de legitimidad de los gobiernos, quedando en la penumbra la universalidad e imparcialidad del derecho público y privado. Freé


26

LUIS F. AGUILAR VILLANUEVA

cuentemente el Estado Nacional se sobrepuso al Estado de Derecho, en lugar de enlazarse con él. Mas que argumentar exhaustivamente contra la viabilidad e implicaciones del plan como estrategia de gobierno, -existe una fina literatura-, quisiera solo recordar someramente que gobernar de acuerdo a plan exige grandes dosis de control autoritario o bien masivo consenso y apoyo político. En el fondo, supone o exige una homogeneidad inducida o convencida en el nivel político-ideológico. Yacaso un mundo económico simple, estable y cerrado. Apenas sucede una complejización de las organizaciones sociales y de las actividades productivas, en contextos culturales y económicos libres y abiertos, las tareas de información, coordinación y conducción de las mismas desde un punto superior y central, conforme a una traza unitaria de acción colectiva, se vuelven extremadamente difíciles. Las cadenas medios-fines, insumos-productos, se multiplican y se sobreponen, impidiendo la claridad de los calculos sobre las consecuencias probables de la acción colectiva planificada. Pero, por encima de todo, el plan (incluido el proceso de planeación) requiere un consenso tan global e intenso que las democracias plurales no le pueden dar. Es mas probable simular que alcanzar efectivamente un acuerdo con los ciudadanos sobre la jerarquía de valores, el orden de las preferencias, las metas prioritarias, los instrumentos y procedimientos de las diferentes políticas, la asignación de recursos, los operadores, los indicadores de rendimiento, los procedimientos de interdependencia y coordinación, los irremediables ganadores y perdedores. El pluralismo político, las libertades económicas y las perspectivas culturales diferentes terminan por volver imposible la gigantesca capacidad de computación y de consenso que el gobierno necesita para gobernar de acuerdo al plan nacional global. En estas circunstancias, y en el mejor de los casos, el plan defiJ:i.!rael parametro de la acción colectiva, marcando los límites


ESTUDIO INTRODUCTORIO

27

dentro de los cuales se pueden mover las libres iniciativas de los ciudadanos y tomara laforma de regulaciones generales, incentivos selectivos y políticas macroeconómicas, reglas de juego, apuestas atractivas por entrar a jugar y sanciones por infracciones de juego sucio o de abandono. Este plan marco, mas que plan maestro, se ubica felizmente lejos de los estados planificadores centrales. Obviamente esto no significa que el gobierno no tenga su propio plan de acción, claro y distinto. Así debería ser. Pero pensar que el plan de acción del gobierno sea el de la nación es '.;t; algo muy difícil de probar en condiciones de creciente autonomía) y pluralidad social. Es su plan para gobernar la nación pero no el plan de acción de la nación. La identidad entre estado y nación, mas alla de la soberanía y la cohesión nacional, parece no poder cubrir todos los variados ambitos de la vida social y de las decisiones individuales. La acción de la sociedad tiene tal extensión, diversidad y libertad de iniciativas que desborda los objetivos y los instrumentos que un específico gobierno juzga son los mejores (en términos valorativos y económico-administrativos) para el conjunto nacional. La acción social desborda la planificación gubernamental, sin que ello signifique absolutamente desbordar las normas del estado. El gobierno de leyes generales es mas solido y flexible que el gobierno de planes omicomprehensivos. No todos los gobiernos han suscitado y dirigido la acción colectiva conforme a plan nacional. Ni todas las sociedades han estructurado primordialmente la política con base en la nación (caracter, identidad, historia nacional). La idea y valor de lo Público ha sido central en aquellas sociedades donde lacultura de libertades civiles y políticas individuales acompañó el proceso de formación del estado nacíonal> En ellas, la distinción entre lo privado y lo público ha / sido fundamental para entender el sentido de la política y la natu3 Conviene aquí recordar que varios procesos de magnitud histórica ocurren y concurren en la formación del estado moderno. Ademas del proceso de monopolización de la coacción en un territorio, tienen lugar el proceso de juridificación (cíudadanízacíon) de la autoridad y el proceso de nacionalización. La confluencia de estos procesos no es ni


26

LUIS F. AGUILAR VILLANUEVA

cuentemente el Estado Nacional se sobrepuso al Estado de Derecho, en lugar de enlazarse con él. Mas que argumentar exhaustivamente contra la viabilidad e implicaciones del plan como estrategia de gobierno, -existe una fina literatura-, quisiera solo recordar someramente que gobernar de acuerdo a plan exige grandes dosis de control autoritario o bien masivo consenso y apoyo político. En el fondo, supone o exige una homogeneidad inducida o convencida en el nivel político-ideológico. Y acaso un mundo económico simple, estable y cerrado. Apenas sucede una complejización de las organizaciones sociales y de las actividades productivas, en contextos culturales y económicos libres y abiertos, las tareas de información, coordinación y conducción de las mismas desde un punto superior y central, conforme a una traza unitaria de acción colectiva, se vuelven extremadamente difíciles. Las cadenas medios-fines, insumas-productos, se multiplican y se sobreponen, impidiendo la claridad de los calculos sobre las consecuenciasprobables de la acción colectiva planificada. Pero, por encima de todo, el plan (incluido el proceso de planeación) requiere un consenso tan global e intenso que las democracias plurales no le pueden dar. Es mas probable simular que alcanzar efectivamente un acuerdo con los ciudadanos sobre la jerarquía de valores, el orden de las preferencias, las metas prioritarias, los instrumentos y procedimientos de las diferentes políticas, la asignación de recursos, los operadores, los indicadores de rendimiento, los procedimientos de interdependencia y coordinación, los irremediables ganadores y perdedores. El pluralismo político, las libertades económicas y las perspectivas culturales diferentes terminan por volver imposible la gigantesca capacidad de computación y de consenso que el gobierno necesita para gobernar de acuerdo al plan nacional global. En estas circunstancias, y en el mejor de los casos, el plan definira el parametro de la acción colectiva, marcando los límites


ESTUDIO INTRODUCTORIO

27

dentro de los cuales se pueden mover las libres iniciativas de los ciudadanos y tomara la forma de regulaciones generales, incentivos selectivos y políticas macro económicas, reglas de juego, apuestas atractivas por entrar a jugar y sanciones por infracciones de juego sucio o de abandono. Este plan marco, mas que plan maestro, se ubica felizmente lejos de los estados planificadores centrales. Obviamente esto no significa que el gobierno no tenga su propio plan de acción, claro y distinto. Así debería ser. Pero pensar que el plan de acción del gobierno sea el de la nación es algo muy difícil de probar en condiciones decreciente autonomía y pluralidad social. Es su plan para gobernar la nación pero no el plan de acción de la nación. La identidad entre estado y nación, mas alla de la soberanía y la cohesión nacional, parece no poder cubrir todos los variados ambitos de la vida social y de las decisiones individuales. La acción de la sociedad tiene tal extensión, diversidad y libertad de iniciativas que desborda los objetivos y los instrumentos que un específico gobierno juzga son los mejores (en términos valorativos y económico-administrativos) para el conjunto nacional. La acción social desborda la planificación gubernamental, sin que ello signifique absolutamente desbordar las normas del estado. El gobierno de leyes generales es mas solido y flexible que el gobierno de planes omicomprehensivos. No todos los gobiernos han suscitado y dirigido la acción colectiva conforme a plan nacional. Ni todas las sociedades han estructurado primordialmente la política con base en la nación (caracter, identidad, historia nacional). La idea y valor de lo Público ha sido central en aquellas sociedades donde la cultura de libertades civiles y políticas individuales acompañó el proceso de formación del estado nacional.' En ellas, la distinción entre lo privado y lo público ha sido fundamental para entender el sentido de la política y la natu3 Conviene aquí recordar que varios procesos de magnitud histórica ocurren y concurren en la formación del estado moderno. Ademas del proceso de monopolización de la coacción en un territorio, tienen lugar el proceso de juridiñcación (ciudadanízación) de la autoridad y el proceso de nacionalización. La confluencia deestos procesos no es ni

,/


28

LUIS F. AGUILAR VILLANUEVA

raleza, función, ambito y responsabilidad del estado (nacional). En esta perspectiva el estado se hace cargo sólo de lo público. La integración y la coordinación social ocurre por la Constitución mas que por la nacionalidad. El ambito de lo privado es el relativo a los diversos intercambios libres (competitivos o cooperativos) entre individuos para la obtención de utilidades reservadas y exclusivas. El ambito de lo público rebasa, en cambio, la restricción individual, privativa, y concierne a lo que es accesible y disponible sin excepción para todos los individuos de la asociación política, y lo que puede ser argumentado como algo que es de interés y utilidad para todos los individuos de la asociación política. Lo público es diverso de los individuos pero no adverso a ellos; en vez de mortificar sus libertades, calculos y beneficios, se constituye para su garantía, respaldo y extensión general. Mas aún, el ambito público es el campo de interacciones e interpelaciones en el que los ciudadanos individuales, por sí mismos o por los voceros de sus organizaciones, hacen política y hacen las políticas: definen las normas generales, dan forma a sus problemas y esquemas de solución, perfilan y eligen a los líderes del estado. A decir verdad, constituyen el estado y ponen a la obra a los gobiernos.
sincrónica ni pacífica y va a dejar marcas de su tensión en la configuración del estado. En efecto, el estado moderno se establece y articula sobre la comunidad social preexistente (singular o plural) que posee una identidad y sentido de pertenencia colectiva:la(s) nacióntes), Pero, las normas y redes de la organización del estado, que van a determinar universalmente lo prohibido y lo permitido, lo opcional y lo obligado, se inspiran y justifican con referencia a libertades y derechos individuales, donde el elemento común es la calidad humana, el 'ser hombre', mas que la comunidad-historia social, el 'ser mexicano', español, aleman o chileno En la dimensión estricta de la(s) política(s), lo Nacional se regula de acuerdo a lo Humano (derechos y libertades) y a lo Público. El estado esta nacionalmente sustanciado, pero estructurado humanistamente, en sentido liberal o social. La forma político-jurídica (no cultural) de la nación es primeramente la libertad personal, pública y privada, y posteriormente, a resultas de los movimientos democraticos y socialistas, se complementa con los derechos sociales de los individuos. El colectivo nacional recibe la forma y validez jurídico-política del individuo libre: ciudadano, productor y consumidor. Esta solución despertó la tensión entre Kulturnation, posición tan querida a los romanticos y conservadores de la Restauración (ahora, de nuevo, tan en boga), y Droits de l'Homme, en sentido ilustrado universalista y emanicipador. Una tensión que ha sido la cuestión primera, teórica y practica, en toda referencia al estado moderno y a la política moderna, y cuyo balance es una búsqueda permanente.

,; !


ESTIlDIO INTRODUCTORIO

29

El énfasis en la libertad, deber y utilidad individual de todos los ciudadanos es lo propio de la definición de lo público: su normatividad y su utopía. En este sentido normativo, lo público tieneque ver con necesidades, intereses y proyectos de alcance general, y objeta (a la vez que busca modificar) la convencional visión 'realista' de la política, según la cual las leyes, asignaciones y programas se rigen por el criterio de la conciliación de los conflictos de interés e implican necesariamente un desenlace desigual con ganadores y perdedores. Pero, sobretodo se opone a toda tentativa (teórica o practica) de depositar la dimensión metaindividual de la política y del estado en alguna entidad colectiva ideal, hipostasíada, que busque o logre desprenderse de toda referencia a la libertad, al consenso y a la utilidad de los individuos en su conjunto. Lo público significa lo metaindividual pero no la desaparición de los individuos en alguna entelequia colectivista, como 'nación', 'pueblo', 'clase', 'masa', a la manera de la visión rousseauiana y de las viejas teorizaciones romanticas o a la manera reciente del socialismo antes de 1989. Lo público se nutre de la tradición política occidental, clasica y moderna (ilustrada), es la memoria del valor de la política ciudadana de individuos libres e informados y la advertencia contra todo tipo de política que se erija y cosifique por encima de las libertades personales, funcionalizandolas como recurso productivo de un proyecto social globalizador, anónimo y coactivo. En este sentido, 'lo público' puede y debe diferir de 'lo nacional', cuando la categoría del nacionalismo es usada como soporte de totalitarismos o autoritarismos.'
4 Para la idea de lo Público, entre la vasta literatura, me parecen importantes: JUrgen Habermas (1969): Strukturwandel derOeffentlichkeit, Luchterhand, Berlin (trad. español: Historia y Crítica de la Opinión Pública, G. Gili, Barcelona, 1981). Albert O. Hirschman (1982): Shifting lnvolvements: Private lnterest and Public Action, Princeton University Press, Princeton. (trad. esp: Interés Privado y Acción Pública, Fondo de Cultura Económica, México, 1986). James M. Buchanan (1978): From Privare Preferences lo Public Philosophy. The Development of Public Choice, lEA, London. Para el caso de México, ver mi artículo: 'Rasgos de la vida pública mexicana', en Sociológica, afio 4, n. 11, sept. dic. 1989, México.


30

LUIS F. AGUILAR VILLANUEVA

Gobernar en contextos políticos plurales y autónomos, de alta intensidad ciudadana y con graves problemas sociales irresueltos, parece exigir dos requisitos fundamentales: gobernar por políticas y gobernar con sentido público. Las estrategias de gobierno homogéneas y globales, así como los estilos de gobierno secretos, excluyentes y clientelares, estan previsiblemente condenadas en el futuro inmediato a la ineficiencia administrativa, al castigo electoral y a la hostilidad política. Los viejos patrones de gobierno tendían a uniformar los problemas y a homologar las políticas para resolverlos. El gobierno mexicano, como muchos otros gobiernos, pudo operar de esa manera porque contaba entonces con una red de organizaciones sociales y políticas obligatorias que tenían los medios para controlar el flujo de las diversas demandas y compatibilizarlas selectivamente en un mismo formato, de acuerdo al interés de los gobernantes. Dar un formato general a las demandas sociales diversas fue el objetivo que perseguían losgrandes cuerpos colectivos del sistema. Tal 'vez porque así se facilitaba su tratamiento administrativo, tal vez porque así se consideraba equitativo, pero particularmente porque aseguraba el control político de los demandantes, que integraban y legitimaban sus reivindicaciones en la medida en que recorrían dócilmente los diversos escalones de la jerarquía política. Fue así que todos los asuntos y prioridades de las comunidades políticas locales se volvieron agenda del gobierno federal, asuntos nacionales. Y las necesidades de los diversos grupos y movimientos sociales, para ser atendidas, tuvieron que encuadrarse en el marco de las grandes confederaciones, los sectores del partido político dominante, y a la postre en el formato establecido por el gobierno mismo que determinaba el tipo de problema a tratar y la fórmula general de solución en función de sus intereses. Obviamente muchos formatos generales de política fueron particularistas, clientelares, en el sentido que atacaban los problemas de muchos en maneras que terminaban por


ESTUDIO INTRODUCTORIO

31

privilegiar inmerecidamente a algunos, concentrando en ellos los beneficios y dispersando los costos en el conjunto. Ahora bien, en los años ochenta, a contrapunto de la progresiva ineficiencia de los aparatos compulsivos de representación de intereses, ha ido tomando forma un nuevo orden político-administrativo que insiste en la libertad de la representación y en la especificidad de las políticas. Los dos reclamos son interdependientes: a mayor libertad política, mayor independencia en definir los problemas y en seleccionar los objetivos e instrumentos,por ende, mayor especificidad de las políticas. Y viceversa, es mas probable reivindicar políticas específicas mientras mas autónomos de las grandes corporaciones y del gobierno mismo sean los individuos y grupos en sus demandas e iniciativas. En la medida en que se han ido levantando voces independientes y conocedoras de sus asuntos -y que los políticos y funcionarios han comenzado a revisar y reemplazar sus viejos patrones uniformes de acción-, se ha ido recuperando y afianzando la idea de que los problemas públicos, sociales, difieren los unos de los otros, poseen su propia especificidad y circunstancia y, por tanto, que las políticas para su atención y tratamiento deben ser también específicas en sus objetivos, instrumentos, modos, procedimientos, agentes, tiempos. No existe en abstracto el comercio, el campo, la contaminación, la deserción escolar, la salud pública, la migración, el desempleo sino diversas situaciones, modalidades, causas, oportunidades, problemas, percepciones. Mas aún, una cosa es el problema educativo, otra el ecológico, la cuestión agrícola no es la habitacional, ni un asunto de comercio internacional es igual al desempleo, ni todos los problemas tienen escala e importancia nacional. La obviedad de la diferencia fue oscurecida cuando el protagonismo gubernamental y su intervención innecesaria, sin el contrapeso de las libertades y las ideas alternativas, terminó por imponer un único formato a los problemas: una misma definición y explicación y, sobre todo, un mismo tratamiento (gasto


32

LUIS F. AGUILAR VILLANUEVA

masivo, sobreregulación, empresa pública, proteccionismo,subsidios indiferenciados ) y los mismos agentes (la burocratización de todos los programas). La actitud favorable a un gobierno por asuntos, por temas, concreto, que capta la singularidad de los problemas y diseña opciones de acción ajustadas, peculiares, es el espíritu que anima el analisis y el gobierno por política pública. Gobernar no es intervenir siempre y en todo lugar ni dar un formato gubernamental homogéneo a todo tratamiento de los problemas. Lo gubernamental es público, pero lo público trasciende lo gubernamental. Una política puede ser aquí una regulación, ahí una distribución de diversos tipos de recursos (incentivos o subsidios, en efectivo o en especie, presentes o futuros, libres o condicionados), alla una intervención re distributiva directa, mas alla dejar hacer a los ciudadanos. El analisis y diseño de políticas públicas, justamente por su caracter público, abre todo un abanico de estrategias de acción corresponsable entre gobierno y sociedad. No sólo privatizaciones y des(re)regulaciones, sino administraciones conjuntas que, según las características y la magnitud del problema, pueden englobar al sector privado, a las organizaciones no gubernamentales, a organismos internacionales, a las organizaciones sociales de los directamente interesados en encontrar una solución a su problema. La administración pública es cada vez mas público-privada, público-social, sin los tics gubernamentalistas del pasado frente a cualquier asunto social o público. Y, sobre todo, sin la propensión por usar los mismos instrumentos y procedimientos frente a los problemas. Asumir la pluralidad, la autonomía, la iniciativaprivada y social, conlleva asumir un estilo y patrón de gobierno diferenciado, idiosincrasico. La tradicional y ritual planificación sinóptica sería mas idónea y productiva si diera lugar a un. diseño y coordinación de programas singulares, conforme a la configuración concreta de las cuestiones, demandas y necesidades, y conforme al


ES'IüDIO INTRODUCTORIO

33

grado de organización, capacidad, autosuficiencia, conocimiento y compromiso de los ciudadanos. El pluralismo político deviene pluralidad de políticas. Este es el estilo administrativo de la democracia, de las sociedades abiertas. El caracter de las demandas y la forma posible del consenso ciudadano van recortando, vez por vez, el tipo de política, la singularizan. Es previsible entonces que habra muchos asuntos públicos cuya solución no sera aceptable mediante planeación de la actividad, burocratización del programa, centralización de la gestión. Y se descubrira que hay muchos asuntos privados que no tienen por qué convertirse en públicos y despertar la atención del estado y otros muchos asuntos que tienen escala de gobierno local y otros de escala nacional. El analisis de políticas públicas puede ayudar a desestatizar la sociedad y reconstruir el sentido público del estado. El estilo de gestión diferenciado, idiosincrasico, se basa en el estilo público de decisión y se complementa con él. Gobernar de acuerdo a política pública significa incorporar la opinión, la participación, la corresponsabilidad, el dinero de los ciudadanos, es decir, de contribuyentes fiscales y actores políticos autónomos y, a causa de ello, ni pasivos ni unanimes. PolíticaPública no es sin mas cualquier política gubernamental. En efecto, supone gobernantes elegidos democraticamente, elaboración de políticas que son compatibles con el marco constitucional y se sustancian con la participación intelectual y practica de los ciudadanos, políticas que no mortifican arbitrariamente las libertades, las oportunidades y las utilidades de los ciudadanos ni introducen un trato desigual inmerecido entre ellos. Esta es su norma mas que su utopia, la cual permite descubrir, denunciar y corregir los defectos de las políticas gubernamentales en curso. En un primer sentido, por público se entiende lo que los privados, a través de sus muchos canales individuales y/o colectivos (organizaciones) de opinión, acción, comunicación, debate, concertación, proyectan de manera unanime y normalmente mayori-

i

L


34

LUIS F. AGUILAR VILLANUEVA

taria como asuntos de interés general. Muchas iniciativas que los gobiernos emprendían con rapidez y protagonismo, invocando al pueblo, a la nación, a las grandes mayorías, dejaran de ser consideradas de interés público, de alcance general (directo e indirecto), y seran boicoteadas apenas los costos privados de recaudaciones y regulaciones resulten excesivamente desproporcionados respecto de los beneficios de todos. O apenas sea comprobable que ciertos individuos o grupos capitalizan inequitativamente los recursos públicos que los ciudadanos aportan con su observancia de las leyes, sus contribuciones fiscales, sus votos y opiniones. La restauración de la naturaleza pública de las políticas del gobierno es una aspiración permanente en contra del diseño de políticasque terminaron por ser influidas, determinadas u Sin embargo, los costos hundidos pueden proporcionar al analista información útil. Si se deben restar los costos irrecuperables del gasto totalfijo, entonces mientras mayores sean los costos hundidos, menos recursos se necesitan para completar el proyecto y mas sentido tendra terminarlo. Sin embargo, si unos costos hundidos muy grandes implican un gasto total creciente, superior muy significativamente a la estimación original, entonces los costos hundidos muy grandes son muy importantes no sólo por lo que revelan acerca de los gastos ya invertidos en el proyecto, sino por lo que implican en gastos futuros necesarios para completarlo. Así, al evaluar un proyecto, el analista compara los costos remanentes con los beneficios remanentes. Antes de que se haya hecho nada, todos los costos Ylos beneficios son remanentes. Pero ya que la mayor parte de los beneficios no se lograran antes de que sea completado el proyecto, mientras que la mayor parte de los costos se han ya comprometido, la proporción de los beneficios remanentes respecto de los costos remanentes subira al ir avanzando el trabajo. Por lo tanto, a causa de los costos hundidos, frecuentemente tiene sentido completar proyectos a medio terminar, aun si en retrospectiva es obvio que el proyecto no tenía sentido desde un principio. Ahora bien, aun en el caso de que el analisis del proyecto a medio terminar revele que los costos remanentes exceden a los beneficios remanentes, el político de políticas puede muy bien preferir que se complete el proyecto. En 1977, por ejemplo, la ad23Donald P. Baker, 'Oiticized VisitarCenter Still Voted 39 million dallar', Washington Post, 10 de mayo, 1979.


256

ROBERT D. BEHN

ministración Carter emprendió la reevaluación de treinta y dos proyectos hidraulicos. Después de hacerse los estudios, se recomendó seguir adelante con nueve proyectos 'sin modificación', aun cuando se había calculado que la proporción de los beneficios remanentes respecto de los costos remanentes era menor que 1.0 en ocho de los nueve proyectos. Un proyecto (Lyman, en Wyoming) estaba completo en dos terceras partes, pero tenía una proporción de beneficios remanentes a costos remanentes de sólo 0.5. Entre los 'factores de decisión', la administración Carter consideró 'el porcentaje de terminación del proyecto (los costos hundidos del proyecto) y el hecho de que la compensación en términos de riego dependía de la terminación'.' Un funcionario del Departamento del Interior de los Estados Unidos, al preguntarsele por qué los ocho proyectos en que la proporción de beneficios remanentes a costos remanentes era menor que 1.0 no habían sido completados, siguió insistiendo en que estaban 'demasiado adelantados'.' Un ayudante de la Casa Blanca explicaba, 'Es un problema de expectativas La gente tiene derecho a esperar que el gobierno federal termine lo que empieza'> La presa Tellico de la Tennessee Valley Authority ofrece un último ejemplo. Ademas del infame asunto del snail darter (pez de agua dulce), no tenía sentido desde la perspectiva del analista terminar el proyecto. ¿Por qué? Porque los costos excedían por mucho los beneficios que se obtendrían, costos que incluían 35.2 millones de dólares en costos de capitalperdido y 40 millones en costos de oportunidad por la muy valiosa tierra de siembra que se inundaría si se terminaba la presa. La Ley de las Especies en Peligro de 1973 había sido reformada en 1978 para crear el Comité de las Especies en Peligro con objeto de introducir exenciones, si
24 Casa Blanca 'Statement on Water Projects', 25 Entrevista personal, 26 de enero de 1978.

p. 34.

26Entrevista personal, 20 de junio, 1978.


EL ANALISIS DE POLÍTICAS Y LA POLÍTICA

257

(entre otras cosas) los beneficios de un proyecto resultaban claramente superiores a la alternativa que contemplaba la posibilidad de salvar una especie animal. Como los beneficios netos de Tellico eran negativos, claramente la opción de continuar era inferior a la alternativa de no hacer nada, razón por la cual el comité decidió no otorgar la exención.' Sin embargo, con 103 millones ya invertidos en el proyecto, los políticos presionaron para que se completara. Argumentaba el senador Howard Baker de Tennessee. 'Yo simplemente no puedo quedarme tranquilo al ver que se insulta al sentido común, al ver que se decide detener la construcción de una presa que estaba virtualmente terminada antes de que la ley (de las especies en peligro) hubiera sido aprobada y antes de que se hubiera descubierto el famoso pescado'.' Ademas del acento en los resultados mas que en los insumas, otro de los 'principios guías del analisis de sistemas' de James Schlesinger es 'evitar las técnicas que conducen sin .pensarlo a compromisos indeseados que resultan en enormes gastos't> Sin embargo, ¿por qué tendrían que ser eficaces estas técnicas? Por el deseo de justificarlos costos hundidos. El razonamiento puede parecer circular, pero raramente es percibida la circularidad. Con su interés en la distribución, el político busca proporcionar beneficios al mayor número posible de sus electores. Ahora bien, dada la dificultad de poder distribuir beneficios a todos con resultados
27para un analisis costo-beneficio de la determinación de la presa de Tellico, véase U.S., Department of the Interior, Office of Policy Analysis, 'Teico Dam and Renervoir, Staff Repon ro the Endangered Species Committe', mimeografiado, Washington, D.C., 1979, esp. pp. 2.14-2.1.5. Increfblemente, la TVA arguye que, como la tierra sembrable detras de la presa ya se compró, el valor de esta tierra debe considerarse como un costo hundido, aun cuando todavía hay que inundar la tierra, que ademas podría venderse nuevamente si el proyecto no se termina. 28Se cita él Baker en 'Snail Darter Wins Another Víctory on Senate Floor Vote', Congressional Quarterly, 24, .16 de junio, 1979, p. 1143. , 29Schlesinger, 'Systems Analysisant the Political Proeess', p. 285.


258

ROBERT D. BEHN

tangibles (debido a que es necesario concentrar recursos para obtener tales resultados), es mas facil distribuir rapida y extensamente los insumos. Aun con recursos limitados, todos pueden obtener algunos pocos pero reales beneficios de insumos. Los beneficios de resultados o productos vienen inmediatamente después porque de otra manera los insumos iniciales 'hundidos' se habrían desperdiciado. Para el analista el costo hundido es una variable económica, pero es también una variable política; indica cuanto del prestigio del gobierno yde sus funcionarios mas importantes esta invertido en el proyecto. El costo hundido proporciona una medida del poder y una medida de las expectativas de la ciudadanía que se beneficiara si se completa la empresa. ABen Schick escribe, 'lo que la economía desecha como costo irrecuperable, la política lo premia como interés creado'.' Si los costos hundidos son suficientemente cuantiosos, ya sea en términos absolutos o porcentuales, el político apoyara la terminación del proyecto.'
EL IMPERATIVO DEL ELECTORADO Las diferencias entre el analista y el político pueden originarse en la indiferencia del analista a las comunidades electorales organizadas y a la devoción del político hacia ellas. El político busca satisfacer los 'deseos' explícitamente expresados de la gente; el analista se ocupa de lo que la gente 'necesita'.' El analista no cree que sea necesario que los individuos se organicen para
30 ABen Schick, 'Systerns Politics and Systems Budgeting', PublieAdministration Review, 29, 2, marzo/abril 1969, p. 148. 31 Por supuesto que los individuos por su parte tampoco ignoran siempre los costos hundidos. Richard Thaler argumenta que los consumidores, cuando toman una decisión, sopesan el placer a ganar contra el dolor de saber que se perdió un costo irrecuperable ('Toward a Positive Theory of Consumer Choice', Joumal 01Economic Behavior and Organization, en prensa). Por lo tanto, losciudadanos particulares podrían no simpatizar muchocon el dictamen del analista de ignorar los costos hundidos; de hecho, los políticos tratan de justificar los costos irrecuperables precisamente porque si los ignoran apareceran comoderrochadores y haran el ridfculo ante la ciudadanfa 32Le debo a WilIis D. Hawley esta observación,


EL ANALISIS DE POLÍTICAS Y LA POLÍTICA

259

mostrar que una política es deseable; el político cree que eso basta. Stokey y Zeckhauser resumen bien la visión del mundo del analista: Una de las grandes virtudes del enfoque costo-beneficio es la de tomar en cuenta los intereses de los individuos que estan mal organizados o menos involucrados. Esto contrasta con la mayoría de los procedimientos de las decisiones políticas. En la perspectiva analítica, los proyectos cuyos beneficios no sobrepasen sus costos no son deseables, aun cuando los impulsen poderosos grupos de intereses. Los beneficios y costos que se acumulan para todos -los constructores de la carretera, los ecologistas, la 'gente menor', los usuarios y los prestadores de servicios, los contribuyentes- seran contados sobre una base de dólar por cabeza. El analisis de costo-beneficio es una metodología con la cual buscamos obtener eficiencia y tiene como resultado limitar los desvaríos del proceso político Y La virtud del analisis es que ignora la influencia distorsionadora de los grupos organizados. Pero esto es una responsabilidad. La indiferencia del analista ante las comunidades de electores parecería suponer que no existen intereses organizados capaces de ampararse frente a las conclusiones del analisis y de conseguir el apoyo en la arena política donde se toman las decisiones de políticas. Con regularidad inquietante lee uno en la literatura del analisis político enunciados como 'la resistencia política a la propuesta fue subestimada,desafortunadamente'.' La indiferencia del analista a las comunidades electorales -y a los
33Stokey y Zeckauser, Primer, p. 151. 34Por ejemplo, 'aunque la oposición de la mayoría de los agentes de trabajo al plan de los incentivos era conocida, el poder político que podrían ejercer no se hizo del todo evidente sino hasta despuésde haberseformulado el sistema '. DavidGreenberg,Al Lipson y Bernard Rostker, 'TedlOical Success, Political Failfure: The Incentive Pay Plan for California Job Agents', Polie}( Analysis, 2, Otoño 1976, p. 568.


260

ROBERT Do BEHN

arreglos existentes que las crearon y las apoyan- ayuda a explicar por qué los analistas a menudo no ven la magnitud de la oposición que, muy predeciblemente, desafiara cualquier intento de cambiar estos arreglos y por qué a menudo no saben qué hacer para vencer o aplacar a los opositares.

n. La política,

el analisis y la influencia

Los analistas, aun si no les gusta o no lo aceptan, son jugadores políticos en el juego de las políticas. Los políticos usaran sus analisis para apoyar u oponerse a determinadas propuestas políticas. Es mas, si los políticos no usan los analisis de alguna manera -ya sea para tomar o para justificar decisiones-, las labores del analista seran intrascendentes. En realidad, los políticos tienen varios incentivos para acercarse al analisis de políticas. Pueden usar el analisis para adoptar mejores decisiones políticas, pueden temer quedar a merced de un analista cuyo estudio no comprendan, o pueden tener la esperanza de emplear el analisis para reforzar sus propias opiniones. Así, los políticos contrataran personal analítico y buscaran laasesoría de analistas externos. Y algunos trataran de usar el analisis para legitimar sus programas favoritos manipulando sutilmente los métodos del analisis (por ejemplo establecer una tasa de descuento absurdamente baja) para inclinar en su favor las conclusiones del analisis. De manera similar, los analistas necesitan acercarse mas al trabajo de los políticos. Como dice un ayudante del Congreso, 'los analistas no saben realmente qué presiones tenemos los políticos. y no les importa'.» Otro escribe:

35 Entrevista,

6 de noviembre de 1978.


EL ANALISIS DE POLÍTICAS Y LA POLÍTICA

261

con frecuencia, el analisis de sistemas no tiene importancia en la toma de decisiones políticas porque los analistas de sistemas no saben qué es lo que cuenta para los decisores. El analisis sera mas útil en la medida en que los analistas entiendan mejor los contextos de la toma de decisiones y realicen su trabajo con este entendimiento 36 Los analistas políticos van a requerir un mejor conocimiento de la política, a menos que quieran ser mercenarios de los patrocinadores políticos, sin importarles apoyar la política de quién sea, y a menos que deseen que sus principios analíticos sean manipulados sin el menor escrúpulo. El motivo puede ser defensivo u ofensivo -evitar que se haga un mal uso de su analisis, o lograr que sus voces' analíticas sean mas influyentes- pero los analistas tendran que volverse mas capaces políticamente. ¿No SE CABILDEA EN PRO DE LA EFICIENCIA? Frecuentemente los economistas que se adentran en el mundo político se quejan de que no existe un cabildeo en pro de la eficiencia.' El propósito decualquier grupo de interés es asegurar beneficios amplios y directos para sus miembros. Y los beneficios de la eficiencia, aunque amplios en conjunto, los perciben los miembros de la sociedad como pequeños e indirectos. Que no exista una organización para cabildear en los palacios de gobierno de los estados y en los ayuntamientos de las ciudades en favor de los beneficios de la eficiencia económica general no es sorprendente. Sólo el analista mas ingenuo puede esperar que la alternativa que él ha demostrado como la mas eficiente sea la
36Laurence E. Lynn, Jr., 'Systems Analysis: Pítfalls from the User's Perspective', en Handbook 01Applied Systems Analysis, edil. E.S.Quade, Laxenburg, Austria: Institute tor Applied Systems Analysis. 37Por ejemplo, escribe Havenman, 'conexcepción de unos pocos esfuerzosrecientes, no existe un grupo operativo que cabildee en pro de la eficiencia económica', Policy Analysis and the Congress, p. 247.


262

ROBERT D. BEHN

que va a ser defendida automatica y entusiastamente en la arena política. Aun así, hay esperanza. Aunque sea imposible construir una organización permanente para apoyar la eficiencia económica general, puede ser posible movilizar una coalición temporal para oponerse a la ineficiencia especlfica. Cuando hay algún programa ineficiente, seguramente hay algún grupo que debe estar obteniendo beneficios que exceden sus propios costos (de otra manera no habría apoyo político para la ineficiencia) y, en consecuencia, el exceso neto de costos para el resto de la sociedad debe ser aún mayor que el calculado para el programa en particular. Algunos (seguramente la mayoría) estanpagando las cuentas y recibiendo pocos (o ningunos) beneficios. La tarea política es identificar quiénes pagan los costos netos, despertar su enojo, motivarlos a la acción y entonces proporcionarles un medio para manifestar su inconformidad. La dificultad esta, como ha observado Mancur Olson, en que para cualquier individuo o grupo, los costos de oponerse a la ineficiencia pueden exceder a los.costos que les impone el programa ineficiente.> Sopesar tales costos y la incertidumbre de ganar la lucha política, puede convencer a la gente de que la ineficiencia simplemente no merece una batalla. Pero la acción política puede estar motivada por la pasión tanto como por el calculo racional -especialmente cuando los números para hacer el calculo no son claros- y podría no ser difícil estimular la oposición emocional. De cualquier modo, es mejor identificar algún grupo afín también afectad u, un aliado natural, para el que los costos son evidentes (aun si no necesariamente grandes) y que cuenta ademas con un historial de acción política o tiene potencial para ella. Tal grupo no sera motivado por un interés altruista en la eficiencia económica, sino por un interés personal en sus propios costos. Sin em. 38 Mancur Olson, Jr., The Logic ojCollective Action, Cambridge: Harvard University Press, 1965. .


EL ANALISIS DE POLÍTICAS Y LA POLÍTICA

263

bargo, el llamado debería ser patriótico, no particularista. Todos queremos creer que estamos trabajando en pro del beneficio de la sociedad en su conjunto y no sólo del propio interés (aun quienes buscan la ganancia personal al imponer a la sociedad un programa ineficienteharan hincapié en los beneficios sociales.) La cosa es identificar al grupo adecuado, capaz de sentirse timado después de descubrir la ineficiencia de la política. La tarea no consiste tanto en explicar al grupo sus costos y pérdidas, sino en hacerlo reflexionar sobre una medida política que antes no había cuestionado. El esfuerzo de la administración Carter en 1977 por terminar varios proyectos de recursos hidraulicos brindaba una ocasión excelente para usar este enfoque. Muchos de los proyectos por terminar eran muy ineficientes, ademas de ecológicamente destructivos, aunque cada uno proporcionaba beneficios netos a alguna región en el sur o el oeste. Al presidente Carter le habría sido suficiente explicar las ineficiencias de algunos pocos proyectos específicos. No tenía por qué mencionar que el noreste y el cercano oeste estaban pagando costos que excedían sustancialmente sus beneficios. El ataque público y deliberado a la ineficiencia económica de los proyectos (que ignoraban por completo los efectos ecológicos negativos) habría bastado para generar la oposición de los ejecutivos de las grandes empresas del noreste y el cercano oeste, que seguramente habrían sido los mas receptivos al ataque presidencial sobre la ineficiencia económica. Ciertamente esta posición habría tenido un efecto mayor que imprimir las ponderaciones de costo-beneficio en los anexos de los boletines de prensa. Si los analistas políticos son, como los concebía Charles Schultze, 'partidarios de la eficiencia', necesitan amparar su causa en el público mas receptivo.' Reconocer que la eficiencia económica no tiene en sí una ciudadanía paraapoyarla y que en cada
39 Schultze,

Public Spending, p. %.


264

ROBERT D. BEHN

situación es necesario identificar a los individuos y grupos que tienen interés en apoyar la alternativa política mas eficaz es el primer paso del analista para obtener una superior influencia política.

LA NECESIDAD DE HACER EL ANALISIS MAS CONVINCENTE Para crear coaliciones que apoyen políticas eficaces se requiere comunicar el razonamiento del analista. Ahora bien, no se trata solamente de traducir el lenguaje analítico al lenguaje político, aunque esto desde luego ayudaría (después de todo, aunque la jerga de analista pueda seducir, rara vez convence). Tampoco se trata de educar a los jugadores políticos en las actitudes y las técnicas de analisis. Lo que se necesita es transformar completamente el razonamiento del analista, pasar de las coordenadas de una mente analítica al sistema de referencia en el que piensa el público. Cualquier persona habituada a entender el espacio físico en coordenadas lineales, cartesianas (x,y,z), y que encuentre difícil 10calizar un punto expresado en coordenadas polares (* ** **), excepto al transformar las coordenadas polares otra vez en lineales, comprendera la importancia de traducir el razonamiento analítico en el marco de referencia del público, en lugar de intentar enseñar al público a pensar en el sistema de coordenadas del analista. Cuando escribe acerca de los problemas de comunicación del analisis, Arnold Meltsner enfatiza la necesidad que tiene el analisis de 'aumentar el grado de parecido entre él mismo y su público'. Los analistas experimentados, escribe, 'tratan habilmente deexpresar sus argumentos en términos que aumenten su similitud con los valores compartidos'.' Aunque el analista crea que sus propios principios de razonamiento, el paradigma analítico, son el único enfoque racional de
40 Arnold J. Meltsner, 'Dont't Slight Communíeatíons: Sorne Problems of Analytical Practice', PolicyAnalysis, 5, surnrner 1979, p. 379.


EL ANALISIS DE pOLíTICAS Y LA pOLíTICA

265

la toma de decisiones en la política pública, es preciso que reconozca que esta visión de las cosas no es universal. Mas aún, algunos conceptos analíticos fundamentales, como usar costos de oportunidad en lugar de costos perdidos, le son ajenos a la mayoría de la gente; la gente simplemente no piensa en términos de oportunidades perdidas.' En consecuencia, cualquier argumento analítico que se base en ejemplos simplificados del principio del costo de oportunidad no resultara persuasivo para establecer la validez de una proposición política compleja. Consideremos la tarea de explicar ante una asociación de ejecutivos por qué un proyecto hidraulico determinado es ineficiente económicamente. La tentación es empezar con una explicación simple y superficial del analisis de costo-beneficio. Después de todo, estamos hablando con ejecutivos de corporaciones, gente que a diario trata con analisis de costos y ganancias y que entiende muy bien que si invierte los recursos de su compañía en un proyecto tendra que renunciar a otras oportunidades de inversión. Pero no importa qué tan inteligentes sean estos ejecutivos y qué tan brillante sea la explicación del analisis de costo-beneficio, la enumeración final de los calculos decosto-beneficio para cada uno de los proyectos no tendra el menor significado. Este público piensa con el sistema de referencia de los negocios, no con el de analisis de políticas. Por lo tanto es preciso explicar las ineficiencias de los proyectos no en términos analíticos, sino de acuerdo con el esquema de los negocios. Afortunadamente, al menos en este caso, esto es muy posible ya que muchos de los proyectos de recursos hidraulicos proveen bienes privados, no públicos. El analisis de costo-beneficio es necesario para poder asegurarse de que todos los beneficios de los bienes públicos (evaluados en términos de la disposición de cada individuo a pagarlos) estanincluidos al evaluar un proyecto de inversión pública. Para muchos proyectos, sin embargo, la mayoría
41 Véase

Thaler, 'Toward a Positive Theory'.


266

ROBERT D. BEHN

de los bienes son privados; los individuos y las compañías que se benefician pueden ser facilmente identificados y se les puede cobrar, así que la evaluación de estos beneficios puede basarse no en un calculo misterioso de la voluntad de los ciudadanos de pagarlos, sino en pagos efectivos. De esta manera el gobierno podría contratar con alguna empresa la construcción de una presa y de los acueductos para conectarla con las ciudades, ranchos e industrias que compran el agua. Una empresa constructora podría calcular qué tarifa anual le pagaría al gobierno por la concesión de construir la presa, llenarla con la cantidad de agua convenida y venderla en la región. O si la compañía concluye que no podría pagar al gobierno y obtener a la vez un rendimiento razonable por su inversión, podríaentonces hacer una oferta negativa: el subsidio que necesitaría para poder cubrir los beneficios no vendibles, tales como la recreación y el control de inundaciones. En principio, un analisis empresarial semejante es equivalente a un analisis de inversión pública (costo-beneficio), aunque el marco de referencia es muy distinto. De cualquier manera, si se analizara el problema desde el punto de vista de la inversión empresarial, el gobernante podría explicar con exactitud qué tan ineficiente económicamente resulta un proyecto hidraulico. Por ejemplo, si una compañía privada quisiera construir el Central Arizona Project y recibiera un subsidio federal anual de 30.7 millones de dólares (para cubrir beneficios de control de inundaciones, de recración, de protección de la vida animal y otros beneficios públicos), tendría que cobrar 106 dólares por pie cúbico de agua para ganar un rendimiento de 6.375 por ciento sobre su inversión a amortizar por mas de cien años. ¿Qué corporación estaría dispuesta a invertir dos billones de dólares para obtener sólo un rendimiento de 6.375 por ciento -y eso sólo en un periodo de mas de 100 años? Ninguna. De cualquier manera, nadie podría realmente intentarlo, ya que actualmente el agua se vende en Ari-


EL ANALISIS DE POLÍTICAS Y LA POLÍTICA

267

zona central entre 19 y 50 dólares el pie cúbico. Para un ejecutivo empresarial este tipo de explicación dramatiza mucho mejor la ineficiencia del proyecto que decir que la proporción de costo-beneficio es sólo del 0.5842 Para hacer hincapié en la importancia de un analisis persuasivo, Giandomenico Majone asegura que 'los decisores necesitande un analisis retrospectivo (posterior a la decisión) como necesitan del prospectivo (previo a la decisión), y probablemente mas'.' A menudo, por supuesto, se les pide a losanalistas realizar tales analisis retrospectivos, aunque usualmente les parezca un trabajo poco honorable (sobre todo si no estan de acuerdo con la decisión). Sin embargo, la función del analisis de políticas no es sólo ayudar a determinar cual es la mejor alternativa sino también asegurarse de que el gobierno adopte e implante esta alternativa. Una vez que un decisor político ha aceptado la recomendación del analista (aunque fuera por razones distintas), el analista tiene la obligación de asegurarse de que la sabiduría de su recomendación sea reconocida por todos los que tienen el poder para apoyarla. Para que el analista político tenga influencia no sólo debe estar técnicamente en lo correcto. Debe también ser convincente, persuadir a sus compañeros analistas y a los grupos electorales influyentes.

42 Departamento del Interior, EU. 'Water Projects Review: Central Arizona Project', mimeografiado, Washington, D.C., 1977. pp. 6-9. 43 Giandomenico Majone, 'The Uses of Policy Analysis',en The Future and the Past: Essays on Programs (//1(1 the Annual Repon 1976-1977, N.Y.: Russel Sage Foundation, 1978, p. 207. Majone considera importante el papel del analista como 'un productor de argumentos polúicos mas que solucionador de problemas', p. 213. [Ver su artículo en el vol. 111. Sin embargo, convertir al analista de políticas en abogado político amenazaría tanto la credibilidad del analista como la del analista. Asímismo usar el analisis decostobeneficio, no como una herramienta prospectiva para tomar mejores decisiones con respecto a los recursos hidraúticos, sino estrictamente como una herramienta retrospectiva para justificarlas, ha hecho inevitable la manipulación poco escrupulosa de tales analisis y ha provocado la desconfianza general en la validez de cualquier analisis semejante y en la moral del analista.


268

RüBERT O. BEHN

LA NECESIDAD DE ESTRATEGIA POLÍTICA Una definición demasiado estrecha de la responsabilidad y competencia del .analista puede aislarlo de la realidad política e inhibir su influencia política. Si un analista es reconocido por la excelencia de su lógica económica, por la confiabilidad de sus inferencias estadísticas, pero también por la vacuidad de sus supuestos políticos (implícitos), el decisor político rechazara su trabajo por intrascendente. Sin embargo, una vez que ha presentado la propuesta de política que puede generar beneficios considerables, el analista debe interesarse en que se logren estos beneficios. Es mas, si el analisis neutral y honesto revela que una o varias alternativas son preferibles (o que una o varias alternativas son indeseables en sumo grado), el analista político tiene la obligación clara de maximizar las posibilidades que favorecen su adopción. ¿Cómo puede cumplir el analista su responsabilidad política? El analista puede empezar por evaluar la factibilidad política de cada alternativa. La factibilidad política de una alternativa no es una característica inherente, fija, como si fuera uno de los muchos genes de la decisión política que sólo esta esperando ser localizado, descifrado yreportado. La factibilidad política de una alternativa depende claramente de la inteligencia con que se diseñó la estrategia política para obtener su adopción, así como de la dedicación y habilidad de los encargados de poner en practica la estrategia. En consecuencia, la responsabilidad del analista va mas alla de la mera determinación pasiva de una estrategia política. El analista cabal no sólo recomendara la mejor alternativa sino también la mejor estrategia política para que el cliente pueda lograr la adopción e implementación de la alternativa. Después de todo, ¿cómo puede ser la 'mejor' una alternativa política que no sea escogida ni implementada? El analisis de suyo es políticamente impotente. Se convierte en un instrumento político eficaz sólo cuando se le incorpora a una estrategia política diseñada para 10-


EL ANALISIS DE POLÍTICAS Y LA POLÍTICA

269

grar que se adopten sus recomendaciones. Y desarrollar una estrategia semejante es, desde luego, parte de la responsabilidad del analista. Un analista tradicional podría objetar, diciendo que un compromiso político tan manifiesto esta mas alla de su campo de acción. Puede ser cierto, pero no debería serlo. El analista que ha estudiado a fondo un problema político debería conocer tan bien sus complicaciones políticas como las económicas, pues las dos cuestiones no son independientes. Un analista que ha prestado atención a las cuestiones distributivas debería estar bien consciente tanto de los evidentes adversarios como de los aliados potenciales. En consecuencia, no sería inteligente -es mas, sería poco ético- que el analista presentara a su cliente unarecomendación política que va a levantar mucha oposición y poco apoyo, sin ofrecer también una recomendación política acerca de cómo podría 1) evitar una batalla inútil y desgastante, y 2) lograr la meta política. ¿En verdad, puede el analista mandar a su cliente a la arena política sin explicarle qué peligros le esperan y qué armas le seran mas útiles?
LA NECESIDAD DE IR Y VENIR ENTRE EL ANALISIS Y LA POLÍTICA Es demasiado facil reconocer, mas aún sobrevalorar, las opciones políticamente imposibles, inviables. Cualquier examen pasivo y poco crítico de las posibilidades de que una propuesta sea aceptada y escogida, revelara desalentadoramente que no son muchas. En realidad, es muy probable que la propuesta no sea nada nueva y que ya se haya intentado antes, pero sin poder avanzar por la oposición de intereses influyentes y poderosos. Sin.embargo, con demasiada frecuencia, es la mitología del poder la que confiere a una propuesta política el estatus de 'políticamente inviable'. Los intentos anteriores para llevarla adelante pueden haber sido imaginarios, eventuales o incompetentes. La influencia, prestigio y autoridad de los grupos de interés a menudo


270

ROBERT D. BEHN

se debe al hecho de que se evita cuestionar su reputación y no a que no se cuente con analisis serios y consistentes. Por ejemplo, todos los presidentes a partir de Franklin D. Roosevelt se opusieron abiertamente a la política del uso libre de las vías fluviales del interior, vigente durante 200 años. Sin embargo nada cambió. De esta manera, la posición de que no era políticamente factible cobrar por el uso comercial de canales, compuertas y ríosdragados que construye y mantiene el cuerpo de ingenieros de los Estados Unidos, llegó a ser una leyenda en Washington D.e. y el operador de la barcaza adquirió los poderes míticos de un Neptuno motorizado que podía sin mas hacer desaparecer con un dentellazo de su tridente todopoderoso a cualquiera que sugiriera cobrar algún impuesto, cuota o peaje. Entonces, asombrosamente, el Congreso aprobó un impuesto, si bien modesto, en 1978. ¿Qué pasó?, ¿luchó un nuevo presidente para cambiar la medida política?, ¿decidieron valientemente los dirigentes del Congreso que había llegado el momento de cambiar?, Zexigió el público la medida?, ¿se retiraron los operadores de barcazas del combate político? No. El Congreso actuó principalmente en respuesta a los esfuerzos de un senador joven y aislado del partido minoritario, Pete V. Domenici, de Nuevo México. ¿Cual era el secreto de Domenici? Que hizo el intento. Realizó un esfuerzo inteligente y dedicado para que se adoptara su propuesta. Mencionar una propuesta política en un informe presupuestal o en un mensaje televisado no implica una acción presidencial mayor, Todos los presidentes desde Franklin D. Roosevelt bien pueden haberse opuesto al uso libre de la vías fluviales del interior, pero ninguno había hecho un intento verdaderamente serio para cambiar la medida política, ya que todos sabían que lograr ese cambio no era 'factible políticamente', todos, menos Domenici. Él y su equipo emprendieron no un examen pasivo de la factibilidad, sino una búsqueda activa y perseverante de estrate-


EL ANALISIS DE !>OLÍTICAS y LA POLÍTICA

271

gias. De esta manera, con un poco deapoyo inseguro de la Casa Blanca, una excelente relación con sus compañeros legisladores y algo de suerte, Domenici fue capaz de echar a pique a los operadores de las barcazas.' Si los mejores políticos pueden caer en la 'trampa de la no factibilidad', el analista por supuesto que debe ser cauteloso. Así como la habilidad de un analista para influir las políticas puede paradójicamente reducirse si es demasiado político, o al menos si lo es demasiado pronto, así también el analista, preocupado porque el cliente pudiera rechazar sus recomendaciones por no considerarlas factibles, puede prematuramente no tomar en consideración aquellas alternativas que previsiblemente provocaran la mayor y la mas obvia oposición. Sin embargo, la no factibilidad política no es una variable intrínseca, binaria; no es una cualidad que una alternativa política de alguna manera posee o deja de poseer. Como cualquier otra característica de una propuesta política, es posible cambiarla modificando la propuesta misma o influyendo en otras variables, externas pero relacionadas. El analista necesita identificar los impedimentos existentes para que se adopte, y determinar los costos de eliminarlos: tanto los costos de oportunidad económicos de otros objetivos políticos a los que hay que renunciar para obtener los recursos económicos necesarios para modificar la propuesta y hacerla políticamente aceptable, como los costos de oportunidad políticos de los objetivos que deben sacrificarse a cambio del apoyo político necesario para esta iniciativa. Decir cual es la manera menos costosa de deshacerse de los impedimentos políticos para la adopción de unapropuesta política -y si vale la pena pagar este precio- es una responsabilidad tanto analítica como política. El juego de las políticas no es una carrera de relevos en que el analista corre el primer turno (analí44 Para un resumen de esta legislación véase 'Waterways Use Tax Cleared in Final Days', Congressiomit Q/u1I1erly Aktmnae, 24, 1978, pp. 5 n·515.


272

RüBERT D. BEHN

tico) y luego le pasa la posta al político para que corra el último tramo (político) mientras el analista se hace a un lado y observa pasivamente, tal vez.con frustración y dolor. Si el analista se retira después de correr el primer tramo, descubrira que poco a poco se introducen modificaciones en sus recomendaciones, se hacen concesiones y se abandonan, de tal manera que, al final, la medida política adoptada casi no se parece a su propuesta. Esto es lo que pasó con la revisión de los proyectos de recursos hidraulicos en 1977 propuestos por el presidente Carter. Se instaló una comisión para que se revisaran los proyectos y se asignaron analistas a varios equipos que revisarían diferentes proyectos. Una vez que se terminaron los analisis, éstos se pasaron a los políticos, que decidieron qué proyectos continuarían adelante, cuales se modificarían y cuales se borrarían del presupuesto. En esta etapa de la toma de decisiones, se ignoró a los analistas -curnplida ya su 'labor' de preparar los informes con la información necesaria- y las decisiones se basaron solamente en consideraciones políticas. Si un proyecto tenía mayores o menores beneficios que costos no tenía importancia. Incluso cuando un analisis proporcionaba una descripciónparticularmente esclarecedora y dramatica de la ineficiencia económica de un proyecto -como la explicación anterior del Central Arizona Project- la información ni fue usada para tomar la decisión en privado ni para defenderla en público. En este caso, no era que los analistas se rehusaran a participar en la toma de decisiones políticas, sino que los políticos simplemente los ignoraron. Y los ignoraron porque las experiencias anteriores con otros analistas los habían convencido de que los analistas podían contribuir en poco a la toma de decisiones de las políticas. A fin de superar su reputación profesional de ingenuidad política, los analistas de políticas necesitaran dedicarle mas atención a la ciudadanía para identificar los grupos electorales que van a perder (sustancial o simból icamente) con cada alternativa, deter-


EL ANALISIS DE !'OLÍTIC/S y LA POLÍTICA

273

minar la magnitud de su interés y evaluar sus fuerzas (tanto reales como mitológicas). Al mismo tiempo, los analistas tienen que identificar a los grupos electorales, incluso latentes, que podrían beneficiarse con cada propuesta. Las comunidades electorales no son rasgos permanentes del paisaje político tallados en la roca desde tiempos inmemorables por alguna misteriosa fuerza que aún no ha podido identificar la arqueología política. Es preciso crear, organizar, motivar y movilizar a las comunidades electorales. También se les puede desordenar, confundir, desmoralizar y frustrar. Construir comunidades electorales, podría discutir el analista tradicional, es responsabilidad de los políticos. Sí, lo es. Pero el analista político tiene laresponsabilidad de indicar cómo se puede llegar a construirlas mejor. Después de todo, lograr que los decisores con autoridad, ejecutivos y legislativos, adopten una medida política no sólo exige generar apoyo político para la alternativa considerada superior desde el punto de vista analítico, también exige modificar alternativas para atraer partidarios y calmar a los oponentes. Si esto lo hace el político por su cuenta, s610 la política, y no el balance entre las consideraciones políticas y las sustantivas, dictara cuales son los elementos sustantivos a sacrificar en la medida política. John Mendeloff ha escrito que las mejores ideas del analisis de políticas 'pueden surgir si acerca uno las dos perspectivas (económica y política), por lo que se precisa ya sea de un equipo multidisciplinario o de una cabeza multidisciplinaria'.' Yo creo que el analista político cabal necesita una cabeza rnultidisciplinaria. Para elegir políticas públicas y lograr que se adopten y se implanten es preciso pasar una y otra vez de lo analítico a 10 político y viceversa. A menos que los analistas se resignen a observar cómo componentes esenciales de las opciones de política
4SJohn Mendcloff, Reglllnting Saje/y, Cambridge: MIl' Press, 1979. p. x.


274

ROBERT D. BEHN

cuidadosamente diseñadas se abandonan para apaciguar a diferentes grupos electorales, deben profundizar su entendimiento de la parte política del juego. Sólo el analista políticas completo, que sabe qué compromisos puede contraer para lograr el apoyo o neutralizar a la oposición y qué sacrificios no debe aceptar a cambio de ganancias políticas insuficientes, ganara la confianzade los jugadores políticos clave y se convertira en un miembro verdadero de: equipo que elabora las políticas.


MARTIN LANDAU

8. El ambito propio del analisis de políticas*
la pregunta Zqué es analisis de políticas?, se nos ha planteado porque, en estos días, el analisis de políticas es en verdad una empresa sumamente popular. El analisis es 'relevante', se alimenta del gobierno y también de las fundaciones y, ademas, al incorporar alta tecnología resulta muy atractivo si no es que fascinante. La literatura algo voluminosa de los años recientes indica la popularidad que tiene esta manera de hacer las cosas. Es ciertamente algo.que hoy importa mucho, razón por la cual merece algún comentario. 1. Cualquier lectura del material escrito sobre 'políticas' (policy) enseña claramente que no es un.concepto bien definido y que su denotación no manifiesta la clase de definición extensional que indica conductas facilmente reconocibles por los conocedores del area. Como diría Max Born, el concepto no es decidible. Si, para definir el término, recurrimos entonces a los colegas especialistas del analisis de políticas, la variedad de respuestas nos hara descubrir que no hay una regla de uso común que pueda ayudarnos a identificar un ejemplo de política. En ausencia de tal regla, es posible usar el término en un sentido mas lato. El analisis de políticas es entonces visto como un subconjunto del concepto de lo político, o como idéntico sin mas a lo político, como inclusivo de otras dimensiones (interdisciplinario) o. como medio para atacar
UPONGO QUE American Jouma/ 01 Poliücal scienc« vol.

S

• Publicadooriginalmente con el título 'TheProper Domain of Policy Analysis' en XXI, numo 2, 1977. pp, 423-427.Traducción al español de Jonathan Molinet.
[275. )


276

MARTIN LANDAU

de manera integrada los problemas sociales. Para algunos la política es un asunto de valor -un~ declaración de principios basicos, otros restringen su significado a estrategia, diseño o programa, y para otros el término abarca valores, objetivos y medios. Con frecuencia, los debates sobre políticas parecen discusiones sustantivas, pero con mayor frecuencia sólo se trata de discrepancias semanticas. Si ésta es una lectura correcta de la literatura, entonces la política misma denota un 'conjunto borroso' y el analisis de políticas es mas científico en sus atavíos que en la sustancia. 2. Hay quienes proclaman al analisis de políticas como una nueva especialización, un nuevo subcampo de la ciencia política. Esto es toda una curiosidad. La meta del analisis de políticas es resolver problemas practicos. No puede, por esta razón, reconocer los límites de algún campo establecido para propósitos analíticos. Su naturaleza le obliga a seguir los problemas a donde quiera que vayan. No puede ignorar nada que pueda ser relevante con tal de llegar a una solución. Para el analista de políticas, entonces, el ambito cognoscitivo y todo el dominio operativo de la ciencia política son sólo el comienzo de su tarea. La política pública, vasta y complicada como ha llegado a ser, se extiende a cualquier area de la vida. En consecuencia, para ser fiel a su objetivo, el analista de políticas pronto tendría que incluir todas las ciencias sociales e incorporar, por añadidura,todo un montón de tecnología dura. Llevar a unidad un dominio de indagación tan amplio es una empresa destinada al desorden. En el periodo anterior a la Segunda Guerra Mundial, la entonces nueva administración pública asumió todo el ambito de la política gubernamental como su dominio de estudio . La operación fue racionalizada como un correctivo a la 'inicua' dicotomía entre administración y política que estaba en la base teórica de la conducta administrativa, entonces en desarrollo. Se le consideraba abstracta, distante de los problemas humanos reales y, en algunos casos, simplemente se consideró que rondaba tras las ciencias na-


EL AMBITO PROPIO DEL ANALISIS DE POLíTICAS

277

turales. El lema de esta campaña, no del todo desconocido hoy entre nosotros, fue: 'la ciencia mas pura es la menos relevante'. El debate, como podía esperarse, fue acre y se centró en los conceptos complementarios de disciplina y campo. Por desgracia, la que hoy tendríamos que llamar vieja política pública sencillamente no se pudo sostener como un campo distinto. Incapaz de mantener cualquier grado apreciable de esfuerzo sistematico y disciplinado, pronto cayó presa de ese tipo obsesivo de analisis introspectivo que es siempre síntoma de una crisis de identidad. Con frecuencia cada vez mayor, se escribieron y publicaron numerosos artículos de buena fe para lamentar la falta de un foco controlado, la ausencia de poder teórico, lo azaroso y fragmentado de la investigación y la existencia de un dominio de indagación tan amplio que desafiaba toda clasificación. En suma, lamentaban el desorden intelectual de la empresa. Hoy en día, lapolítica pública ya no es tan exitosa. No es posible construir ningún campo de indagación ni de especialización sobre un dominio mal definido y no restringido. Y, en el caso del analisis de políticas públicas, la probabilidad de lograrlo es aún menor, porque el analisis de políticas no puede ser autónomo en la selección de sus problemas de investigación. De muchos de ellos se puede decir que son, según la expresión de Alvin Weinberg, problemas 'transcientíficos', necesaria y legítimamente sujetos a restricciones políticas y sociales que en cualquier otra disciplina académica o ciencia teórica serían consideradas como intervenciones ultrajantes. Si se quiere que el analisis de políticas tenga sentido, sería bueno concebirlo como ciencia social aplicada. Y sería todavía mucho mejor recordar que se van a aplicar los resultados de una ciencia teórica. 3. Al considerar las políticas en sí mismas, la ambigüedad general de este concepto no oscurece una propiedad cardinal común a todos los variables usos del término, a saber, que toda propuesta


278

MARTIN LANDAU

de política esta acompañada de riesgo e incertidumbre. Esto es, todas las políticas pertenecen a la clase de las proposiciones inverificadas. Las políticas son hipótesis. Una política propone una intervención para alterar alguna circunstancia o un modo de conducta. Si esta bien formulada contendra una descripción de la condición de estado deseada y del conjunto de los medios que prometen realizar esa condición (es decir, alcanzar sus metas). Debería quedar claro que las proposiciones de política estan en tiempo futuro, pertenecen a ese tiempo. El objeto decualquier propuesta de política es controlar y dirigir cursos futuros de acción, que es la única acción sujeta a control. Consecuentemente, son asertos de la forma 'si-entonces', y la única cosa que sabemos acerca de ellos es que su valor de verdad no ha sido determinado. Todas las políticas, por tanto, contienen alguna probabilidad de error y no pueden aceptarse a priori como correctas. Si una propuesta de política es un oroceso de tipo ingenieril, el producto de una negociación, el resultado de un conflicto o el producto de fuerzas históricas o lo que sea, no cambia su estatuto epistemológico. Mantiene su caracter hipotético. Puedo ampliar esto al sugerir que cuando una propuesta de política se formula cuidadosa y completamente, puede tomarse como una teoría. Del mismo modo, precisamente, que una teoría sirve para reducir el valor de la sorpresa en su dominio empírico, una política sirve para ordenar el dominio de su tarea. Si tiene éxito (es decir, si es correcta) no producira sorpresas -todo ocurrira como fue planeado-; por supuesto sería una singular rareza. Todas las teorías e hipótesis en la propia ciencia son consideradas como actores arriesgados, se juzga que todas son propensas al error. El aparato que llamamos metodología científica tiene la única función de prevenir y eliminar el error. En mi opinión, esta es la tarea primaria del analisis de políticas.


EL AMBITO PROPIO DEL ANALISIS DE POLÍTICAS

279

En otro lado,' traté extensamente este problema. No aporta nada real repetir ahora toda mi discusión de la manera en que es posible considerar las políticas y programas como proposiciones explicables,susceptibles de dar razones por sus actos. Basta aquí decir que la noción de explicabilidad y responsabilidad que deriva de esta concepción de política es empírica, no ideológica o normativa. Nuestra tendencia es tratar las políticas como asuntos de valor y no como pretensiones empíricas. Esto se nota especialmente cuando una política es mas bien compleja. En efecto, entre mas compleja es una política mas difícil es evaluar su valor de verdad. En tales circunstancias, tendemos a formular nuestros juicios sobre la base de factores ideológicos, ya que no resulta facil suspender el juicio cuando urge tomar una decisión. Pero descansar en factores ideológicos ocasiona que la racionalización desplace la validación, una forma de desplazamiento tan completamente ubicua como el desplazamiento de metas. Comprometerse a priori con una política particular comporta un compromiso con su corrección y efectividad, previo al conocimiento. Aquí,como en la ciencia, el enemigo es el dogma. La certeza subjetiva enmascara la incertidumbre objetiva y hace olvidar que toda la política tiene un contenido objetivo, que sólo es una elección entre muchas. Es la clase de actitud, tan común y tan entendible, que 'absuelve una política por el mérito de sus motivos'. Sin embargo, es necesario considerar el error potencial de cualquier política. En primer lugar, se requiere una descripción de las condiciones sobre las que se va a actuar. Cualquiera de las descripciones contiene supuestos causales y, por tanto, presupone una explicación. Es una serie de operaciones claramente problematicas. Después sigue la solución del problema, la cual incorporauna explicación que se presume y una declaración relativa a la meta. Aquí es conveniente notar que los estudios de factibilidad que
1 'On

the Concept of a Self-Correcting Organization', PublicAdministration Review,

n. 33, 533-552, 1973.


280

MARTIN LANDAU

se limitan exclusivamente a la consideración de la meta son obviamente incompletos, puesto que su obtención podría no suprimir necesariamente la condición indeseada, volverse casualmente irrelevante y arrojar efectos secundarios indeseados. Tercero, existe el problema de instrumentación: la selección de la metodología apropiada. La selección de un curso de acción es función del conocimiento, conocimiento de causalidad, y es algo similar a la selección de una terapia. El diagnóstico puede ser correcto, la cura puede ser reconocible, pero la terapia puede estar equivocada, ser arriesgada o 'fallar la meta', Aun si es correcta, existe la cuestión de la administración, lo que ahora llamamos implementación, porque la forma en que se ejecuta un programa puede dar al traste con él aun cuando todos los demas factores se hayan anticipado correctamente. Éste es el fundamento de mi concepción del analisis depolíticas. El analisis de políticas es la búsqueda del error a lo largo de todo el camino. No es un campo en el sentido académico acostumbrado, a menos que queramos decir que el estudio del error es una especialidad. No es mi caso. Su tarea es poner a prueba cualquier política a fin de prevenir el error y aprender a corregirlo. Kenneth Boulding llama a esto la 'institucionalización de la desilusión', un sistema de crítica que permite probar las políticas yfacilitar la capacidad de autocorrección. Deberían preservarse y extenderse aquellos aspectos del analisis de política que tengan este espíritu, los restantes deberían abandonarse.

' Indice
Presentación
Luis F. Aguilar Villanueva . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 7 15 77 79 105 119

Estudio introductorio
Luis F. Aguilar ViIlanueva . . . . . . . . . . . . ..

Advertencia de los editores l. La orientación hacia las políticas
Harold D. Lasswell . . . . . . . . . . . . . .

2. La concepción emergente de las ciencias de políticas
Harold D. Lasswell . . . . . . . . . . . . .

3. Prolegómenos para las ciencias de políticas y ehezkel Dror . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. De la ciencia de políticas al analisis de políticas: Veinticinco años de progreso
G. David Garson

149 181

5. La evolución de las ciencias de políticas
Willliam Ascher

6. Entre el conocimiento y la política: Tres caras del analisis de políticas
Douglas -Torgcrson 197

7. El analisis de políticas y la política Robert D. Behn . . . . . . . . . . . . . . . 8. El ambito propio del analisis de políticas
Martin D. Landau . . .
( 2811

.239
275

. . . ..


El estudio de las políticas públicas, terminó de imprimirse en la ciudad de México durante el mes de julio de 1992. La edición en papel de 72 g consta de 2,000 ejemplares mas sobrantes para reposición y estuvo al cuidado de la oficina lito-tipografica de

GRUPO EDITORIAL


MAP: 270012-01 ISBN: 968·842·318·1


Comentarios y notas


Comentarios y notas


RED NACIONAL DE BIBLIOTECAS PUBLICAS FECHA DE DEVOLUCION

'

',