Tres planteos que agravan el problema de la inseguridad
En el debate político y en el de los medios de comunicación se describe en forma simplificada al problema de la seguridad.
Por una parte, aquellas que tienen como objetivo el reforzamiento del orden en las calles e ignoran derechos y garantías constitucionales. En segundo lugar, una posición que bien podría considerarse una variable de la anterior. Este segundo grupo también prioriza el “orden público”, pero evita caer en una retórica abiertamente autoritaria y, por otra parte, si bien incluyen restricciones legales al objetivo de alcanzar el orden público, utilizan un concepto tan restringido de derechos que vacían de contenido el sistema democratico y el Estado de derecho.

1 La demagogia punitiva.

Cuando se piensa a la seguridad como el orden en las calles

Las respuestas que postulan el orden en las calles como único objetivo no sólo tienden a la restricción de derechos ciudadanos, sino que –al soslayar la complejidad de la cuestión– son ineficaces y plantean respuestas que en realidad sólo pueden acarrear mas violencias, riesgos e inseguridad. Estas propuestas se sostienen en situaciones de hecho tales como los temores y resentimientos que se generan en una sociedad crecientemente desigual, temores que no sólo provienen de los grupos mas privilegiados sino también de amplios sectores desfavorecidos cuya situación es la que mas empeoró en términos relativos. Propuestas que se fortalecen mediante el apoyo que les brinda el relegar conflictos con sectores públicos y privadospoderosos cuyo accionar es ampliamente reconocido como parte del problema de la inseguridad.
Al estado de excepción se opone el de normalidad, este último entendido como el orden resultante de un control factico. Bajo esta mirada aparecen propuestas como la inclusión de las fuerzas armadas en el esquema de seguridad interior, el uso de las instituciones de seguridad nacionales en el territorio de las provincias, la ampliación de las facultades policiales para interrogar y el énfasis en la persecución penal de las personas menores de edad.
Se encuentra la percepción de que la inseguridad constituye una fuerza a la que se debe oponer una fuerza superior en intensidad y contraria en sentido. Esta segunda fuerza, la del aparato represivo estatal, anularía la fuerza del delito. Esta imagen cuantitativa no es capaz de dar cuenta ni de los derechos involucrados, ni de la eficiencia requerida, dos puntos claves para el gobierno de la seguridad. En primer lugar, no da cuenta de derechos dado que estos son percibidos basicamente como obstaculos al incremento de la violencia estatal, en lugar de ser entendidos como el bien a proteger por las políticas se seguridad. En segundo lugar, no da cuenta de la eficiencia requerida.

2 El Estado de Derecho sin derechos. Cuando se reconocen sólo ciertos derechos de determinados sectores.
Un segundo grupo de propuestas tiene en la practica consecuencias similares al primero, pero rechaza una retórica belicista y abiertamente autoritaria e incorpora en el discurso elementos tales como el compromiso con la legalidad y unrechazo a la violencia institucional. El diagnóstico indica que el problema no es sólo el aumento de la violencia en los hechos, sino también el decaimiento del imperio de la ley.
La incertidumbre frente a los riesgos y la amenaza del delito ya no serían un mero problema de hecho al que podría responderse basicamente con la imposición de la autoridad factica y la fuerza física, sino que lo que se ha puesto en juego es la reconstrucción del imperio de la ley. Se trata de un Estado de Derecho sin derechos. O, mas precisamente: la aparente reconstrucción del imperio de la ley pretende realizarse otorgando caracter prioritario al derecho a la no interferencia sobre la vida de los individuos. Los derechos de otros ciudadanos son considerados como obstaculos a sortear y no como pretensiones legítimas que entran en conflicto y cuya conciliación debe procurarse.
Este segundo grupo de discursos termina negando derechos. Declama el imperio de la ley pero persigue un orden factico basado en las situaciones de hecho. A partir de un arbitrario recorte de la legalidad, esta concepción concentra el poder punitivo y la atención estatal sobre delitos que afectan sólo a ciertos sectores sociales, o sobre conductas que estan asociadas a los grupos que son percibidos como amenazas al orden en la calle. También rechaza tanto a la violencia delictiva común, como a la violencia ilegal desarrollada desde el estado.
Sin embargo, mas alla de las intenciones de control de la violencia estatal, la noción puramente individual de ciudadanía niega el contexto donde esta seejerce y conspira contra el supuesto resultado perseguido. Finalmente, incrementa el contacto de las instituciones de seguridad con los sectores sociales mas vulnerables y con menor capacidad de reclamar frente a los abusos. Por otra parte, estos contactos se producen bajo una lógica de vigilancia y control y no de resolución de los conflictos, por lo tanto, se incrementan los hechos de violencia policial y aumentan el perfil autoritario de la relación del Estado con los sectores mas pobres.

3 La seguridad por añadidura. Cuando las propuestas se agotan en el testimonio

Entre los discursos sobre la seguridad se encuentran también aquellos se describen el problema tratando de incorporar dimensiones omitidas en los posiciones anteriores. En este tercer grupo de discursos incluyen, por ejemplo, las diversas manifestaciones de la violencia, como la violencia delictiva común, la institucional y la doméstica, y colocan estos problemas en el contexto de la exclusión social económica y política. También menciona el decaimiento del imperio de la ley pero parte de una noción mas amplia de ciudadanía, una ciudadanía que no se restringe a la no interferencia de los otros, sean estos particulares o públicos, y que incluye el goce de derechos económicos y sociales.
El analisis de la situación se organiza alrededor de dos argumentos fundamentales: las instituciones estatales son parte central del problema de la inseguridad y la enorme desigualdad social es fuente de violencia.
En primer lugar, al problema sobre el decaimiento del imperio de la ley y lacrisis de las instituciones públicas sólo se le busca respuesta mediante propuestas de reingeniería del poder punitivo del Estado, ya sea con las reformas institucionales de las policías o de sus capacidades de investigación y represión del hecho delictivo. Reformas necesarias pero, claramente insuficientes para mejorar la capacidad del Estado para actuar sobre el problema de la inseguridad y generar un marco institucional que restablezca el pleno Estado de Derecho. A partir de esto, las reformas institucionales propuestas por este tercer grupo de discursos pueden llegar a acercarse a las del segundo grupo.

En segundo lugar, la referencia a las condiciones de desigualdad y exclusión como una variable fundamental al momento de analizar cuestiones tales como la falta de respeto a la ley, el incremento de algunas practicas delictivas o de los niveles de violencia, termina funcionando como una línea de escape al momento de diseñar propuestas útiles en materia de seguridad ciudadana. Las respuestas se derivan a una mejora genérica de las condiciones socio-económicas, entre otros problemas, excluye reflexionar sobre el modo en que determinadas practicas delictivas son parte de los procesos que generan exclusión y acrecientan las dificultades de acceso a distintos bienes.

3. El límite de los tres planteos anteriores y la necesidad de ampliar la mirada sobre el
Problema de la seguridad

Los tres grupos de discursos analizados tienen en común que el momento de la intervención concreta frente al hecho delictivo sigue ocupando el lugar central de lasmedidas propuestas. Las variantes se limitan a proponer diferentes modos de uso de la fuerza –mas intenso o mas regulado– y permanecen en una lógica de gerenciamiento del poder coercitivo.
Un analisis del problema de la violencia delictiva e institucional desde la óptica de los derechos demanda el reconocimiento de que éstas no sólo afectan el derecho de los ciudadanos a la no interferencia, sino que también involucran cuestiones basicas de la convivencia social y de la confianza de los ciudadanos en las instituciones.
Un enfoque responsable debe tomar en consideración el proceso previo al aumento de la violencia en general y el delito en particular, y de la manera diferencial en que ambos afectan a distintos grupos sociales. En este sentido, implica la responsabilidad de actuar bajo la noción de que las políticas públicas deben perseguir un efecto compensatorio de las desigualdades y no solamente considerar las condiciones de exclusión económica, social y cultural para implementar políticas que centran la atención en los sectores empobrecidos y fomentan su estigmatización. Implica, ademas, tomar en cuenta las características de la interacción social y de los vínculos entre ciudadanos e instituciones.
Esta visión, ademas, exige intervenir sobre los sectores de la actividad delictiva mas protegidos por su relación con el Estado, que gozan de impunidad y presentan mayores dificultades para ser sancionados.
Tal pensamiento obligara a trasladar a las propuestas la complejidad asumida en la descripción de los problemas y en el concepto de ciudadaníainvolucrado. Así, sera necesario otorgar un lugar central a las políticas sociales, a las políticas institucionales y el desarrollo de acciones en materia de seguridad que no reproduzcan la exclusión y la estigmatización social.

4. Líneas basicas para un enfoque inclusivo de la seguridad

4.1 Reconstruir los lazos de ciudadanía: articulación entre políticas de seguridad y otras políticas públicas

Sostener que las políticas de seguridad deben involucrase con otras políticas públicas, como las políticas sociales, no significa entender que estas últimas son exclusivamente las políticas que operan sobre la inclusión material y de bienestar. Por el contrario, la articulación entre las políticas de seguridad y otras políticas públicas incluye, no sólo variables relacionadas con la actividad laboral de las personas y políticas de empleo sino también acciones relacionadas con el espacio público, los vínculos sociales y la salud. Implica a las políticas que intervienen sobre los modos de la convivencia y proporcionan recursos para el mejoramiento de la calidad del lazo social.
La implementación de mecanismos participativos y auto gestionados de resolución de conflictos en barrios con altos índices de violencia es un mecanismo ha resultado eficaz tanto para una resolución democratica y pacífica de los conflictos, como también para promover la reconstrucción de vínculos sociales que la exclusión económica y social deterioraron.
La incorporación de la perspectiva de políticas sociales en materia de seguridad no es una característica de las políticas deseguridad sólo necesaria en sociedades con altos niveles de exclusión, sino una cualidad que se observa en políticas de seguridad de sociedades integradas y sin graves problemas de pobreza8. Sin embargo, en nuestro contexto cobra una importancia fundamental por diferentes razones
En primer lugar, por tratarse de un contexto de mayor exclusión y desigualdad, la dimensión social resulta fundamental para operar sobre los conflictos relacionados con la inseguridad.
Dos problematicas en las que se ve claramente la relación contraproducente entre políticas sociales y de seguridad son las políticas oficiales sobre infancia y juventud y aquellas referidas a la intervención estatal frente a la protesta social.
La judicialización de un amplio espectro de las políticas sociales destinadas a la infancia y juventud es uno de los ejemplos mas claros de intervenciones públicas en materia social que hoy contribuyen a incrementar la conflictividad y la violación de derechos en lugar de operar para su resolución. En la mayor parte del territorio nacional la llamada 'justicia de menores' esta encargada de gestionar medidas destinadas asistir a familias y a los niños y adolescentes con problemas o conflictos que no estan vinculados a las leyes penales.
El otro ejemplo en el que aparece claramente la distorsionada relación que se plantea actualmente entre políticas sociales y de seguridad es el modo de enfocar la cuestión de la protesta social, representada ampliamente por los piquetes y cortes de ruta. La reducción y la precarización del mundo del trabajo handestruido, simultaneamente, los medios de supervivencia y las instancias de inclusión simbólica e institucional de la mayor parte de la población.
Diversos tipos de intervención que articulan políticas sociales y de seguridad apuntan desde los mecanismos de resolución pacífica de conflictos interpersonales a partir de la participación activa de la propia sociedad civil, hasta la generación de empresas sociales con jóvenes en situación de vulnerabilidad como forma de promover una integración social distinta. También abarcan la ampliación del papel de la escuela como referente social y cultural en barrios donde las alternativas de recreación son nulas o escasas. En Argentina, sólo se han manifestado este tipo de iniciativas en un plano experimental y queda un enorme camino por recorrer al respecto, tanto en la promoción de cursos de acción innovadores como en su institucionalización.
Por último, en el contexto local, la articulación entre políticas sociales y de seguridad no sólo es importante porque la dimensión social resulta clave, sino también porque existe un generalizado consenso que indica a las instituciones de seguridad y de justicia criminal como parte del problema. Desde el regreso de la democracia, las instituciones de seguridad han sido progresivamente cuestionadas por su responsabilidad en violaciones a los derechos humanos, su participación en redes de ilegalidad e inclusive su capacidad de funcionar como articuladoras de oportunidades delictivas.

4.2 Controlar la violencia

Promover el control de la violencia implica repensar lascondiciones en que las instituciones de seguridad se insertan en la sociedad e intervienen en la circulación social de la violencia, de modo tal de evitar dinamicas violentas en la gestión de conflictos. Implica comprender que la pretensión estatal de monopolio de la fuerza tiene sentido como instrumento para la protección de los derechos, y no para el mantenimiento del orden factico.
Controlar la violencia implica asumir que el problema no se circunscribe a la violencia estatal y reconocer los puntos estructurales de su circulación en el contexto nacional. Pero para ello no se puede desconocer la función de protección y reproducción que el Estado ha ejercido en relación con las lógicas violentas.
Discutir las instituciones de seguridad implica revertir la crisis que atraviesa el uso de la fuerza por parte del Estado, crisis cuya profundidad se expresa en distintos niveles. En primer lugar, el uso de la fuerza pública aparece como elemento que reproduce las lógicas de la violencia y la inseguridad mas que como una herramienta capaz de intervenir eficazmente en la desarticulación de esas dinamicas para solucionar potenciales conflictos. En segundo lugar, las instituciones que administran la fuerza pública tienen grados altísimos de deslegitimación frente a amplios sectores sociales con quienes deberían interactuar a fin de proteger sus derechos. En tercer lugar, no se han desarrollado practicas de gobierno y control de las instituciones de seguridad que las incorporen dentro de la institucionalidad democratica.
El probado aumento de la violenciainstitucional en los últimos tiempos no tiene justificación en proporción al aumento de la violencia delictiva. Reducir la violencia de las instituciones de seguridad no es sólo una cuestión de principios, esta violencia es en sí misma un riesgo para la vida y la integridad de los ciudadanos16 y componente del problema de la inseguridad.
En vistas a reducir la violencia ejercida desde las instituciones policiales es esencial desarticular las estructuras de corrupción y su autonomía, ya que controlar la fuerza del Estado implica también quebrar la posibilidad de que las policías continúen funcionando como gerenciadoras de la estructura de oportunidades criminales. Para lograrlo se requiere no solamente garantizar un control político de las instituciones de seguridad que aumente su transparencia, sino también eliminar las barreras impuestas a la circulación de la información, propias de estas estructuras militarizadas.
No se trata tanto de mantener un estricto control sobre rutinas policiales que ponen en riesgo constante los derechos ciudadanos, como de generar nuevas practicas de intervención. La afectación de derechos no puede justificarse como un costo necesario para proteger otro bien, sino en la certeza de que no existen modos alternativos menos lesivos y que resulta estrictamente necesario proceder. Una sociedad democratica debe garantizar a todos la libertad de circulación, así como la integridad física frente a los funcionarios públicos. Estos derechos no pueden ser exclusivos de aquellos sujetos mejor integrados al sistema económico ypolítico.
Poner luz sobre el modo en que las instituciones policiales participan o agravan el problema de la seguridad no implica sostener que el problema de la violencia se agote allí. Intervenir en aquellos ambitos con mayor nivel de violencia, no significa agudizar la fuerza pública aplicada sobre cada uno de los hechos violentos, sino operar sobre las condiciones inmediatas que lo posibilitan o producen.
Las instituciones de seguridad tienen una responsabilidad fundamental en la reducción de las oportunidades criminales, en especial en desarmar las arquitecturas de protección para lo cual se requiere una intervención inteligente y coordinada de la policía y la justicia.
Para insertar a las instituciones de seguridad en las dinamicas democraticas es necesario revisar sus lógicas cotidianas de gobierno, sus practicas, sus relaciones con otras instituciones y poderes, sus relaciones internas –necesariamente burocraticas y jerarquicas– y sus vínculos con la sociedad civil. Garantizar el acceso a la información y su circulación interna, incorporarlas en esquemas de controles cruzados, asemejar la estructura y cultura policial a la de otras agencias profesionales-burocraticas-jerarquizadas separandolas del modelo y cultura militar en la que se han reproducido.
Esto implica necesariamente garantizar los derechos de los funcionarios policiales al interior de la institución, así como su acceso a derechos económicos y sociales, pasos necesarios para su desenvolvimiento como miembros de la sociedad

4.3 Modificar las prioridades. El papel del Poder Judicialy del Ministerio Público en
Materia de seguridad ciudadana

La cuestión de la administración de justicia también requiere un cambio de perspectiva, en tanto se la quiera optimizar en función de la seguridad ciudadana. Diversas propuestas políticas impulsan reformas procesales tendientes a mejorar las capacidades de investigación. Si bien esto es fundamental, resulta muy objetable el hecho de reducir el problema de la justicia a la fase de detección e investigación del delito.
Es necesario, nuevamente, asumir una perspectiva mas amplia. El Poder Judicial y el Ministerio Público tienen una responsabilidad fundamental para que el respeto de los derechos vuelva a enlazarse con la seguridad ciudadana.
La percepción de que la función central del aparato judicial en materia de seguridad es la detección y el castigo ejemplificador de las conductas delictivas es una concepción profundamente autoritaria que desviste al Poder Judicial de su razón de ser en una sociedad democratica: el control de los otros poderes y la protección de los derechos ciudadanos.
Las desigualdades relativas a la defensa en juicio no constituyen sólo un problema de los derechos de los imputados, sino también un riesgo para la seguridad. La precariedad de recursos de los sistemas de defensa pública –en la justicia nacional y en las provinciales– tiende a reforzar la selectividad del sistema penal, por la que los mas débiles tienen altas chances de recibir castigos y, aun antes que eso, de permanecer privados de su libertad durante todo el transcurso del proceso penal. Por elcontrario, quienes cuentan con mayores recursos aumentan sus probabilidades de tener una defensa efectiva, hacer investigaciones propias de descargo, impugnar las decisiones judiciales adversas.
Las escasas posibilidades de participación de los sectores de bajos recursos en las causas penales también señalan la necesidad pendiente de que el aparato judicial desarrolle acciones para compensar las desigualdades sociales en lugar de cristalizarlas.
Para amplios sectores de nuestro país, la situación de pobreza se agrava por el bloqueo de los canales de acceso a la justicia y la mayor probabilidad de tener contacto con el sistema penal.
Por ejemplo, en el caso de jóvenes varones de sectores populares, su mayor vulnerabilidad al contacto con la policía, agrega a las carencias estructurales y a la creciente desigualdad que ya padece ese grupo social, una experiencia vivencial de inequidad, exclusión, victimización, injusticia y selectividad por parte de las agencias del sistema penal.
La distribución de recursos tendiente a garantizar la protección jurídica de las víctimas y una eficaz defensa en juicio de todos los imputados es esencial para una política responsable de seguridad ciudadana. El Centro de Atención a la Víctima que funciona en el ambito de la Fiscalía General de San Martín, provincia de Buenos Aires, es interesante para observar cómo la distribución de recursos no esta dirigida a los espacios dónde se resuelve la mayor cantidad de casos, con menores costos y con resultados que intentan alejarse de lógica penal.
La violencia policialesta directamente asociada a la fuerte concentración de las herramientas mas violentas del aparato judicial y policial sobre los sectores mas vulnerables.
No sólo por el necesario control sobre la violencia estatal y la proporcionalidad o funcionalidad del castigo, sino fundamentalmente porque en este asunto se juega la consistencia con que el poder judicial cumple su función. Un gran porcentaje de las personas privadas de su libertad hoy son sometidas a condiciones infrahumanas de encierro, hechos de violencia, torturas, homicidios y negaciones absolutas de derechos basicos como la alimentación. Pese a esta situación, el poder judicial continúa disponiendo medidas privativas de la libertad en condiciones ostensiblemente ilegales y no ha realizado acciones efectivas para controlar y revertir esta situación.
La imposición de penas y medidas privativas de la libertad en condiciones de grave y evidente violación de las normas vigentes cuestiona la capacidad judicial para resguardar la legalidad. Mas aún, estas decisiones provocan que las condiciones de cumplimiento de la pena produzcan un incremento de la tolerancia social sobre el dolor y la negación de ciudadanía de 'los otros'.
Esta revisión de los derechos y de la violencia en juego en las sanciones penales, a fin de que no operen como destructores de ciudadanía y de la dignidad humana, sino dentro de ese marco, debe trabajarse en diversos niveles.

4.4 Coordinar el diseño de políticas públicas: una condición para la eficacia y el respeto de los derechos

Una política de seguridad eficiente,democratica y basada en los derechos ciudadanos también debe explorar las capacidades institucionales y la consistencia entre los niveles de gobierno nacional, provincial y municipal. Esto significa abandonar la idea de que los liderazgos individuales en alguno de esos niveles, por sí mismos y por su propia autoridad, resolveran los problemas. Por el contrario, la situación exige detectar y fomentar las especificidades de cada nivel, como así también reconocer las inconsistencias.
Como ejemplo, resulta sorprendente que, mientras los responsables de las políticas de seguridad de todos los niveles de gobierno señalan como prioritario el control y la reducción de la circulación de armas, una decisión administrativa de un director nacional haya relajado los requisitos para obtenerlas en todo el territorio nacional.
Otra de las muestras de esta falta de coordinación de niveles de gobierno es la reciente propuesta aprobada por el senado de la nación para incorporar al código penal el juego clandestino, conducta que hasta el momento s encuentra sancionada por la normativa contravencional y de faltas dictadas en cada provincia.
Dar consistencia a los distintos niveles no significa desconocer la organización federal del Estado sino, por el contrario, aprovechar sus potencialidades
Debe inhibirse que la superposición de competencias dé lugar a que las distintas organizaciones evadan sus responsabilidades institucionales, así como debe evitarse generar un sobredimensionado aparato estatal con múltiples agencias que reproduzcan capacidades similares (endetrimento de otras posibilidades) y donde el criterio privilegiado para la organización de funciones sea una división territorial y/o excluyente de competencias que privilegie la autonomía institucional, los intereses corporativos y la falta de controles interinstitucionales.

5. Complejidad y responsabilidad

La simplificación del problema de la inseguridad a una sola dimensión –la del uso del poder punitivo del Estado– lo reduce sin resolverlo. A la vez, restringe las nociones de derechos y de ciudadanía de los actores involucrados.
Por lo mismo, también acota el campo del control, tanto en su legitimidad como en su eficacia.
Si bien los efectos de la exclusión social y de la pauperización han llegado a extremos inéditos y afectan a mas de la mitad de la población, en la Argentina aún no se ha naturalizado la visión de una sociedad dual, en la que los excluidos son objeto de vigilancia y los incluidos de protección. Es necesario impedir que el proceso de naturalización de la segmentación social se concrete y mantener abiertas las preguntas que apuntan a las múltiples variables del problema.
En la respuesta a la cuestión del control de la violencia se pone en juego el tipo de contrato a constituirse entre la sociedad y el Estado. Esta respuesta no puede buscarse en un solo lugar, ni puede esperarse la emanación magica de soluciones de una sola autoridad.
La sociedad debe demandar un pensamiento sobre la seguridad ciudadana tan amplio como la noción de derechos que ella elija. La política debe encontrar la capacidad de realizarlo.