La política exterior de los Estados.

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CAPITULO 1.- LA POLITICA EXTERIOR DE LOS ESTADOS
La política exterior: concepto y elementos fundamentales.-Las etapas de la política exterior: elaboración, ejecución y control.-Los vínculos entre la política exterior y la política interior.-Fines y objetivos de la política exterior: el debate sobre el 'interés nacional'.

1.-LA POLITICA FUNDAMENTALES.

EXTERIOR:

CONCEPTO

Y

ELEMENTOS

Cuando descendemos al nivel del analisis microinternacional, la experiencia directa y la literatura especializada nos inducen a abordar el estudio de la política exterior de los Estados, por ser ésta el núcleo principal de conexión entre la vida nacional y la realidad internacional. No obstante, lograr una definición precisa de la expresión política exterior, no resulta tarea sencilla. Tres confusiones suelen apreciarse en las numerosas definiciones que han realizado los internacionalistas. La primera, y mas frecuente, es la que identifica la política exterior de un Estado con la política exterior desarrollada por su Gobierno.1Resulta obvio que a estas alturas, una asimilación de la realidad estatal con el principal órgano del poder ejecutivo, resulta abusivamente simplista y errónea. Al menos durante la Edad Contemporanea, el creciente protagonismo político de la base social de todo Estado ha terminado plasmandose en una diversidad de poderes e instituciones que participan activamente tanto en la política nacional como enlas relaciones exteriores del Estado, reforzandolas o debilitandolas. Así pues, la política exterior debe comprender la política gubernamental en las relaciones con otros países, pero debe incluir también cuantos órganos estatales y/o sociales, distintos del Gobierno, desempeñan un protagonismo significativo en las relaciones que vinculan al Estado con otros miembros estatales de la sociedad internacional. Una segunda confusión no menos frecuente, se produce cuando al referirse a la política exterior del Estado, los autores contemplan únicamente su acción exterior. Naturalmente que la actividad estatal desarrollada en el contexto internacional constituye una parte nuclear de la política exterior, pero junto a ella no se puede desconocer la importancia de la toma de decisiones previas a la acción exterior, ni tampoco de la evaluación o control de los resultados alcanzados con ella. Desde luego quienes sustentan tan paupérrima concepción de la política exterior, no tienen la menor

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-Un ejemplo de esta restricción conceptual lo encontramos en la definición acuñada por Duroselle: 'La política exterior, siendo una actividad continua por parte de un gobierno para modificar situaciones que estan fuera de su competencia directa, se manifiesta necesariamente por una serie de decisiones' DUROSELLE,J.B.-'L'Opinion publique et la Politique Étrangère'.-AA. VV Les Affaires Étrangères.París, 1959.Edit. Presses Universitaires de France;pag.218.


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dificultad en extenderse en consideraciones sobre las fuerzas políticas o el peso de las burocracias nacionales en la definición de sus objetivos o en la elección de sus medios.2 En el seno de esta corriente, existe todavía una concepción mas limitada de la política exterior que la asocia con la actividad diplomatica y/o armada. Desde luego la diplomacia y la guerra forman parte de la panoplia de actuaciones exteriores de los Estados, pero basta con dar un repaso a la agenda de actividades llevadas a cabo por el gobierno de un país para percatarse de acciones (informativas; económicas; etc.) que no pueden encorsetarse en el estricto esquema de la diplomacia o la guerra. Finalmente, un tercer error cometido por los autores que, afortunadamente, cada vez es menos frecuente, consiste en plantear el analisis de la política exterior como un ambito teórico desconectado de la política interna de los Estados. La comisión de este error se aprecia mas en los trabajos realizados sobre políticas exteriores particulares. En muchos de ellos es facil comprobar la falta de cualquier referencia rigurosa a la estructura y dinamica de la política interior, como parte necesaria de la descripción y explicación de la política exterior del Estado que se investiga.3 Como podemos apreciar, el concepto de la política exterior no es obvio y exige una cierta precisión. Ante todo, debemos reconocer que la política exterior debe incardinarse como una parcela singularde la política general de cada Estado, o como afirma Medina '()la política exterior de un Estado es parte de la política general del mismo, la forma en que un Estado conduce sus relaciones con otros Estados.'4 Pero
-Este es el caso de Reynolds para quien la política exterior se define como: 'La política exterior puede, por lo tanto, ser ya definida como el conjunto de acciones de un Estado en sus relaciones con otras entidades que también actúan en la escena internacional con objeto, en principio ,de promover el interés nacional.' REYNOLDS,P.A.-An Introduction to International Relations.- Londres, 1971.Edit. Lognman Group Leed .(traducción de Francisco Condomines.- Introducción al estudio de las relaciones internacionales.Madrid, 1977.Edit. Tecnos; pag. 46). 3 -Una de las corrientes mas características de esta radical separación entre política interior y exterior es la de aquellos autores que sustentan la perspectiva burocratica. Según esta interpretación doctrinal, la política exterior es fundamentalmente la resultante de una serie de transacciones entre los diversos órganos de la Administración estatal que participan en su elaboración y ejecución. La esencia de esta posición teórica se puede resumir en los siguientes términos: 'Procedemos sobre el supuesto de que el entorno internacional permite a un Estado perseguir una extensa variedad de metas y sobre la presunción de que las fuentes predominantes del comportamiento nacional en la arena internacional sonlas organizaciones e individuos de la rama ejecutiva quienes estan respondiendo a las oportunidades para ,y a las amenazas a, la maximización de sus diversos intereses y objetivos. Creemos que la pertenencia a la burocracia determina substancialmente las percepciones de los participantes y las metas y dirige su atención desde la arena internacional a las preocupaciones intra-nacionales ,y especialmente a las intraburocraticas.' HALPERIN,M.H. y KANTER,A.-'Leaders versus Bureaucratics'.-ART,R.J. y JERVIS,R.(Eds.).International Politics. Anarchy, Force, Political Economy, and Decision Making.-1985.Edit.Little Brown&Comp.; pags.439. 4 -MEDINA,M.- La teoría de las Relaciones Internacionales.-Madrid, 1973.Edit. Seminarios y Ediciones; pag.21.
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semejante afirmación todavía resulta excesivamente imprecisa. En adelante, consideraremos la política exterior como aquella parte de la política general formada por el conjunto de decisiones y actuaciones mediante las cuales se definen los objetivos y se utilizan los medios de un Estado para generar, modificar o suspender sus relaciones con otros actores de la sociedad internacional. A partir de esta definición de la política exterior, podemos señalar sus principales elementos. En primer término su caracter estatal. En efecto, aunque en sentido metafórico se puede hablar de la política exterior de otros actores internacionales (Movimientos Populares; OrganizacionesGubernamentales; etc.),lo cierto es que la política exterior sólo puede predicarse de los Estados ya que son los únicos actores que reúnen los dos requisitos necesarios para poder desarrollarla plenamente: capacidad jurídica reconocida internacionalmente y capacidad política plena, autónoma y eficaz. En segundo lugar, la política exterior no puede disociarse de la política interior del Estado.Ambas se interfieren mútuamente ya que,en último extremo,ambas no son mas que dos facetas de una misma realidad política,la del Estado,tanto en su dimensión institucional como en su base social.La diferencia entre estas dos esferas de la política del Estado responde,en último extremo, a la diversidad de formas y órganos que participan en la elaboración de una y otra,así como a sus diferentes destinatarios Mientras la política interior se dirige a los individuos y grupos de una misma sociedad estatal,la política exterior esta orientada a permitir la vinculación entre Estados. Ademas,como toda política,la exterior se articula por una combinación de decisiones y actuaciones de los órganos estatales,de modo principal por parte del Gobierno,sin solución de continuidad. Cuando se quiebra esta ordenada secuencia entre decisiones y actuaciones,podemos afirmar que el Estado carece de una auténtica política exterior.Entonces podemos hablar de que política exterior y acción exterior se confunden al faltar una capacidad decisional autónoma y verdaderamente política.5
Tomassini sostiene una posiciónsimilar a la de Medina cuando escribe: 'La política exterior representa la forma en que un país se conduce frente a su contexto externo.' TOMASSINI,L.-'El marco de analisis de la política exterior'.- Cursos de Derecho Internacional de Vitoria-Gasteiz,1990.-Bilbao, 1991.Edit.Servicio Editorial Universidad del País Vasco;pag. 125. 5 -'Al respecto también puede ser útil se alar lo que no es una política.Desde luego,como se ha dicho,no debe ser confundida con la decisión que generalmente es mas circunstancial y mas estrecha y es adoptada dentro del marco mas general de una política,como ocurrió con las decisiones de intervenir en Suez o de invadir las islas Malvinas.Toda política involucra intenciones,sin reducirse a ellas,pues incluye también el comportamiento inspirado por esas intenciones.()Sin embargo,dicho comportamiento puede involucrar acciones y omisiones.' TOMASSINI,L.-op. cit.;pag. 144. 'Es útil establecer una distinción entre una decisión,es decir un acto o un comportamiento único y específico,y una política,esto es un conjunto de decisiones que,en conjunto,revelan una línea de comportamiento.Decisión y política son ambas manifestaciones de la política exterior pero la primera se refiere a un comportamiento particular mientras que la segunda representa una tendencia o estructura de comportamiento mas general.'


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Por último,la política exterior incluye la determinación de los fines u objetivos que aspira aalcanzar cada Estado,pero debe también incorporar la especificación y utilización de los medios mas adecuados para el logro de esos objetivos.Si el país carece de una determinación de sus fines u objetivos,el Estado simplemente actuara en el contexto internacional reaccionando a los acontecimientos coyunturales,sin que pueda hablarse de una política exterior.Analogamente,si carece de los medios necesarios o son manifiestamente insuficientes para alcanzar los fines que se ha trazado,el Estado evidenciara una escasa proyección internacional fruto,en parte,de la impotencia para dar respuesta a los retos que el contexto internacional o las aspiraciones internas le plantean y,de otra,a la débil credibilidad que su política exterior suscitara entre los demas países.

2.-LAS ETAPAS DE LA POLITICA EXTERIOR:ELABORACION,EJECUCION Y CONTROL. Entendida la política exterior,y cualquier otra política,como un proceso en el que se suceden las decisiones y las actuaciones, conviene establecer una distinción teórica entre los diversos momentos o etapas en que podemos dividirla.Basicamente estas son tres:la de elaboración,la de ejecución y la de control.En la vida real la creciente velocidad con la que se desarrollan los acontecimientos internacionales,unido a la burocratización de los órganos estatales y a las rutinas con las que se deciden y ejecutan la mayoría de las actividades exteriores de los Estados,provoca un solapamiento de estas fases y con ello una dificultad a adida parapoder comprender y explicar la política exterior.Tal vez por ello, el estudio de esta parcela de la ciencia de las Relaciones Internacionales ha quedado con frecuencia relegado a los trabajos histórico-descriptivos o al analisis de importantes,aunque aislados,sucesos de la política exterior de un país.6Admitiendo estas serias limitaciones, tampoco podemos desconocer los significativos esfuerzoss que en las últimas décadas se han realizado para definir modelos y determinar variables que faciliten una mejor comprensión de la elaboración de la política exterior de los Estados.

A).-La etapa de elaboración de la política exterior

STEIN,J.-'L'Analyse de la polítique étrang re:A la recherche de groupes de variables dépendantes et indépendantes'.-Etudes Internationales,vol.II,n.3 (Septiembre 1971);pag.373. 6 -Un ejemplo bien conocido de analisis de la política exterior norteamericana a partir de un suceso muy importante pero aislado como fue la crisis de los misisles de Cuba,en 1962,se puede encontrar en los trabajos de: ALLISON,G.T.-'Conceptual Models and the Cuban Missile Crisis'.- The American Political Science Review,vol.LXIII (Septiembre 1969);pags. 689-718. Ibíd.-La esencia de la decisión:Analisis explicativo de la crisis de los misiles.-Buenos Aires,1988.Edit.GEL. En cambio,sobre este mismo suceso y siguiendo el método histórico- descriptivo resulta ya clasica la obra de: KENNEDY,R.F.-Trece días (La crisis de Cuba).-Barcelona,1969.Edit. Plaza y Janés.